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发展新能源与可再生能源税收激励机制研究 　　摘 要:发展新能源与可再生能源已经成为我国实现能源结构优化、应对气候变化的重要战略选择。税收激励是主要发达国家鼓励发展新能源与可再生能源的行之有效的公共手段。我国应当尽快构建新能源与可再生能源税收激励机制,为新能源与可再生能源的发展提供经济激励和制度保障。 　　关键词:新能源与可再生能源;税收;激励机制 　　中图分类号:D922.67文献标识码:A 　　文章编号:1003―0751(2010)02―0098―04 　　 　　近年来,随着国际石油价格的节节攀升和全球气候的变化,能源问题已经成为影响一国发展的重大问题①,发展新能源与可再生能源已成为世界各国的重大战略选择。我国是能源生产和消费大国,长期以来一次性能源消费在能源消费结构中占很大比重,为实现经济与社会的可持续发展,必须改变当前的能源消费结构,大力发展新能源与可再生能源。发展新能源与可再生能源初期投入大、短期产出少,如果缺乏有力且可持续的立法、政策激励,将很难吸引投资者,为此,有必要借鉴主要发达国家普遍采用并经实践证明颇有成效的税收激励机制,对发展新能源与可再生能源提供财政补贴、税收优惠、贷款扶持、价格政策支持等。 　　 　　一、我国发展新能源与可再生能源的税收激励机制的现状及存在的问题 　　 　　能源问题自新中国成立以来就倍受中央重视。邓小平同志指出:“能源要多样化,水电、火电、核电,还有太阳能、沼气、潮汐能和风力发电,各种能源一起来。”②我国从20世纪50年代开始,由政府主导对水电、沼气、太阳能、风能等新能源先后进行了开发利用。③我国不同历史阶段曾出现不同的激励形式:改革开放前以行政计划指令下的政治激励为主,之后随着《中华人民共和国农业法》、《关于加强农村能源建设的意见》(国经委[1986]806号)等一系列法律文件的出台,国家开始重视各种经济激励措施,如税收优惠、研究与发展补贴、项目补贴等。《中国新能源和可再生能源发展纲要(1996―2010)》中明确提出:“国家给予新能源生产或使用者减免税的优惠政策,鼓励多生产新能源产品和尽可能采用新能源,以节约化石能源,改善环境条件,综合利用废弃物。”2005年出台的《中华人民共和国可再生能源法》第26条明确提出:“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。具体办法由国务院规定。”不过目前国务院尚未出台相关规定。2008年我国增值税由生产型转向消费型,这对于部分需要大规模固定资产投资的新能源企业(如风电企业)起到了极大的促进作用。 　　经过半个多世纪的发展,我国新能源与可再生能源的发展已经站在一个新的起点上,初步建立起一个多样化的经济激励体系,其成就有目共睹。这与国家在政治上高度重视、经济上大力扶持密不可不分。但是,当前我国发展新能源与可再生能源的税收激励机制还存在一些不容忽视的问题。 　　1.对于开发新能源与可再生能源的重要价值的认识不断提高,但具体落实有待加强。目前新能源与可再生能源的投入产出比从总体上看并不高,总体上处于亏损或薄利的状态。作为替代性能源,新能源与可再生能源的发展直接受石油、煤炭等一次性能源的影响④。我国煤炭资源丰富,某些地方政府尚未感受到能源匮乏的切肤之痛,一些地方官员虽然认识到开发新能源的重要性,但出于短期内政绩彰显的考虑,在实际行动上力度不大。 　　2.新能源与可再生能源开发利用税收激励机制的立法缺位。从国家层面看,我国新能源与可再生能源的税收激励立法比较零散,不成系统。有学者指出,我国能源法律法规层面的经济激励制度规定得过于原则,一些实质性内容主要散见于国务院各部委的规章中,且主要集中在极个别可再生能源如风电的相关规定中。⑤在地方立法层面,少数地方立法采取免收城镇土地使用税、加速固定资产折旧以减少企业所得税等税收激励措施,但在许多省市,新能源开发企业并未享受到地方政府的特别税收优惠。总之,从中央到地方,新能源与可再生能源的税收激励立法无论是激励的覆盖面,还是激励的力度都还不够。相关立法中的税收优惠主要体现在增值税和企业所得税的减免、关税和消费税的免征方面,优惠对象仅限于少数新能源、少数项目,如有关外资企业可再生能源项目进口关税的减免规定仅适用于风力发电机和光伏电池两个项目。在所得税方面,国家尚未出台相关的税收激励法制(尽管《可再生能源法》把此项权能赋予了国务院)。 　　3.新能源与可再生能源税收激励政策缺乏持续性。由于种种原因,某些地方出台的促进新能源与可再生能源发展的政策存在消亡或无法执行的现象。如某省新能源企业在国家没有出台生物质能税收激励立法时享受着省政府给予的税收优惠,国家重视新能源开发并出台相关立法后,这仅有的优惠反而被取消了。激励政策持续性的缺失,影响投资者对投资收益的预期,进而影响其投资力度。