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合约制政府理论与实践 　　摘要：合约制政府是一种新的政府治理模式，是西方合约主义理论在新公共管理运动中的实践产物。它建立了一种以委托代理关系为基本框架，以合约制为治理机制，以提高公共产品和服务供给效率为主要目标的分析范式，在理论上超越了传统的政治控制理论，在很大程度上意味着政府的主要协调机制从公法向私法转变。笔者从西方新公共管理运动对合约制的实践成效入手，试图构建作为现代政府治理新模式的合约制政府的概念框架，对它的理论基础、运行机制和实践成效进行分析。作者认为，在以现代治理为取向的我国行政改革中，认真对待和系统研究西方政府的最新治理模式――合约制的理论与实践，有利于在我国政府改革过程中推广和应用合约制的合理因素，促进我国政府走向廉洁、高效，这将为我国建构现代的政府治理模式提供一个新的思考方向。 　　关键词：合约；合约制政府；治理模式 　　中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1008―1569(2007)03―0030―08 　　 　　公共部门改革和治理是公共管理学研究的永恒主题。虽然致力于研究该主题的学者们采用的研究视角、方法和途径各有不同，但他们追求的目标却相同，就是期望构建一种理想、完美的政府治理模式。在这种模式下：政府能够持续、良性、有效地运作，不断提高自身管理社会和有效配置公共资源的能力；能够对社会公众日益分散和特殊的需求迅速作出反应，为社会和公众提供高质量、低成本的公共物品和服务，以便有效解决社会问题，避免形成潜在的执政危机。20世纪80年代，随着公共部门管理所处政治与政策环境的变化，公共部门不得不对“某些相互关联的紧迫问题”作出反应：以英国为代表的西方各国政府掀起了一场以追求“三E”(e―eonomy，efficiency and effectivenes，即经济、效率和效益)为主旨的新公共管理浪潮。“为促进政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新”，各国在大规模的政府改革运动中，不断“引入市场化工具、工商管理技术和社会化手段”，逐渐形成了一种新的公共治理模式――“合约制政府”。本文将对合约制政府的理论与实践作出评述。 　　 　　一、新公共管理的核心――合约制 　　 　　新公共管理运动发端于英国撒切尔夫人的改革。撒切尔夫人于1979年上台担任英国首相，在她及其继任者梅杰首相执政的17年间，其所领导的保守党进行了大刀阔斧的行政改革，被称为“新公共管理”改革，英国则成为“新公共管理”运动的先驱。同一时期，以美国、新西兰、澳大利亚、加拿大、荷兰和日本等国为主的西方各国也在本国开始了不同程度的“新公共管理”改革。在改革理念上，经济合作与发展组织(OECD)认为“在各个层级之间、在监督机构与执行机构之间、在公共或私人的各生产单位之间应当引进一种更为契约化、更具参与性、选择更为自由的关系”。在实践中，公共部门把大量的理论和方法从私人部门移植过来，使公共选择理论、委托一代理理论、交易成本理论等主流理论与市场机制的结合，形成了“新合约主义”，并在改革中得到充分运用，取得了意想不到的成效。“在许多国家中，合约行为早已超出提供有限的商品和服务的范围，而覆盖了公共服务的所有设计和方式，政府在这些领域表现得越来越象个合同转包商”。在政府人员雇佣及报酬支付方面，大部分国家采取了更具弹性的方式：“终身雇佣”、“永久性职业”观念被认为是过时的观念，根据短期合约雇佣人员和根据绩效合约实施奖惩的方式被普遍采用，“在防止出现任意解雇或政治性解雇的情况下，没有效率的雇员很快就会被解雇”。胡德认为把所有事务都诉诸合约是新公共管理模式的一部分；戴维斯把新合约主义模式看作是新公共管理的进一步发展；欧文?休斯认为新合约主义“只不过是管理主义或新公共管理的比较极端化的表现而已”。简?莱恩认为“新公共管理等同于在政府中使用‘合约主义’”。笔者认为准确的说法应该是：合约制是新公共管理的核心。 　　随着在新公共管理运动中合约主义理论对传统的政治控制理论的替代，一种更为高超的管理和控制模式逐渐形成，即以委托代理关系为基本框架，以合约制为治理机制，以提高公共产品和服务供给效率为主要目标的合约制政府模式。简?莱恩所构建的新公共管理的基本框架体现了合约制政府模式的基本框架。 　　在传统公共治理过程中，政府往往同时承担着公共物品和服务的安排者、生产者和提供者多重角色，政府既要完成掌舵的任务又要完成划桨的工作。然而，随着社会和经济发展的日益复杂，政府面临着越来越多的诸如技术革命、全球范围的经济竞争、市场的日益分化等不易解决的问题，政府的“掌舵”任务日趋繁重；与此同时，公众对公共产品和服务的种类需求日益增多和细化，对公共产品和服务品质需求不断提高。但是，由于政府能力的有限性，以及交易成本的现实存在，致使政治家们陷入只能将有限的精力集中在“掌舵”