土地流转政策绩效和影响因素分析.docVIP

土地流转政策绩效和影响因素分析 　　摘要：中国农村土地流转遵循“稳定优先，兼顾效率”的价值逻辑，体现了“总体稳定，渐进调整”的基本特征。在中央政府的政策激励和地方政府的利益冲动的促进下，农村土地流转的政策绩效如何？哪些因素影响了其绩效？通过对土地流转政策变迁的梳理，选取浙江慈溪、安徽潜山、重庆作为案例样本，从土地流转水平、政策创新、政府行为以及农民意愿四个方面分析三地土地流转的政策绩效; 进而分析土地流转绩效的影响因素和可能的政策选择。由此得出结论，在中国现有条件下，土地流转不能大规模推进，尚需借助一定的政策设计和制度安排，以促进其健康、适度、有效发展。 　　关键词：土地流转； 政策变迁； 政策绩效； 约束性条件 　　中图分类号：D6; D668 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2011)05-0048-09 　　作者简介：陈水生，复旦大学国际关系与公共事务学院博士 （上海 200433） 　　 　　中国农村土地流转始于20世纪80年代中期，最初是农户的自发行为①。农村土地流转是在不改变承包土地农业用途的前提下，经发包方同意后，将承包的土地经营权进行流转的行为。这是一种发生于农户与农户之间，或者农户与企业等经济组织与社区之间，基于市场交换原则、通过土地使用权流转价格反映的特定经济行为。在我国家庭联产承包责任制下，农村土地产权被分解为三种权利：所有权、承包权和经营权。土地流转是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权②。 　　农村土地流转不仅将对农村经济发展产生巨大影响，也将深刻重构中国农村社会组织及其管理模式，甚至将影响中国城市化进程以及中国城乡二元的发展格局，可以说，土地流转是关系中国今后相当长时期经济社会发展特别是农村发展的重要课题。本文先对我国30年来的土地流转政策变迁做系统梳理，在此基础上，从东、中、西部各选取一个典型案例比较分析，考察我国土地流转的政策绩效及其影响因素，最后提出有待进一步讨论的问题及简要结论。 　　 　　一、 我国农村土地流转的政策变迁及特征 　　 　　土地流转政策是我国土地制度的重要组成部分，也是我国土地制度改革和土地产权制度变迁的产物。我国农村土地流转政策主要包括全国人大及其常委会制定的法律、党中央和国务院的通知、决定等文件以及各地出台的实施办法和创新性政策等规范性文件。从1984年到2008年，国家出台了一系列土地流转的政策法规，主要包括：1984年中央1号文件规定，土地承包期一般延长到15年以上。1993年中央11号文件提出，土地承包期延长到30年不变。同年，中共中央十四届三中全会指出，在坚持土地集体所有制的前提下，延长耕地承包期，允许土地使用权依法有偿转让。1995年农业部发布《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，规定在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内对承包标的依法转包、转让、互换、入股。2001年12月，中共中央颁布《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，强调农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行，农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。2003年3月1日《农村土地承包法》颁布实施，规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，并对流转原则作出了明确界定。2003年10月党的十六届三中全会强调，农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。2005年3月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》重申，土地流转要遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则，并规定农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。2008年党的十七届三中全会报告明确赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，建立健全土地承包经营权流转市场，按照“依法、自愿、有偿”原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这些政策法规构成了我国土地流转完整的政策体系。 　　纵观改革开放以来的土地流转政策变迁，可以发现其呈现以下特征：第一，土地流转制度总体稳定，渐进调整。中央政府对土地改革比较谨慎，因而在相当长时间内只是通过渐进式调整来探索适合生产力发展的土地流转形式，并以此推动土地流转政策的良性演进。第二，遵循“稳定优先，兼顾效率”的价值逻辑。作为一个超大型国家，改革要确保社会稳定，而稳定的基础又在农村，所以土地政策改革要服务于维护社会稳定这个大局，在此基础上提高生产效率。第三，土地流转政策以党的文件规定为主，待时机成熟时再由国家法律予以确定。这是因为党的文件规定相对来说程序简单，在实