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土地财政产生发展及其改革突破口探析 　　【摘要】土地财政是在城镇化过程中形成的、为地方政府所着重依赖的第二财政。其虽为地方政府提供了强有力的资金支持，然而，随着城镇化过快推进，其弊端也越发明显，土地财政的改革之箭已在弦上。本文通过对土地财政渊源的追溯，分析其在城镇化过程中所起的作用以及表现出来的缺陷，最终探析土地财政改革的突破口。 　　【关键词】土地财政 城镇化 产生渊源 改革 突破口 　　一、引言 　　我国财政体制在1994年进行分税制改革以来，地方政府的财政收入受到了很大的限制，因此，地方政府主观上急需寻求非税收入或者其他收入来填补其财政的空缺。另一方面，随着全国城镇化发展战略的推行，为地方政府该主观愿望的实现提供了契机，也为土地财政的产生、发展提供了暖床。 　　然而，城镇化的速度之快，范围之广远远超乎了人们的想象。2000年以来，城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%1。这一过快的发展导致了务工人员的大量涌入城市，然而其基本福利和尊严却没有相应的“市民化”。实务界、学术界为了解决目前我国以土地出让金为核心的土地财政以及推进新型城镇化建设中的资金源问题，展开了很多的努力。例如，2013 年 9 月 ，上海财经大学、上海市土地学会等机构，共同召开了“新型城镇化背景下的土地财政代偿机制研讨会”，集中讨论了推进新型城镇化建设所需的资金规模和土地财政改革的问题2。 　　二、土地财政的产生渊源 　　（一）新型城镇化客观要求地方政府要有大量资金为保障。 　　我国的城镇化建设的步伐飞速迈开，似有“大跃进”趋势。2006年，我国城镇化率为43. 9%，2009年，我国城镇化率达到46. 6%，2010年，城镇化率进一步提高3。 　　目前，新型城镇化尚未全面实施，原有的城镇化道路不仅造成了拆迁纠纷、土地供需矛盾，同时也极大的助推了地价的上涨，尤其是东部沿海地区，频频出现“地王”。前几年房地产行业被看好，成为投资最热的领域之一，房产的刚性需求居高不下，以土地转让金为核心的土地财政反而被高房价给拉动了，不仅没有起到调节高房价的目的，反而进一步被高房价所带动，成为了一个恶性的怪圈。 　　（二）地方政府在分税制财政体制下出现财政危机。 　　我国设立分税制旨在调整中央与地方的收入分配比例，加强中央对地方的财政控制。税种上划分了中央税、地方税以及中央和地方共享税；机构上，设置了国家税务局和地方税务局。对于共享税，中央通过代收、转移支付等手段控制了地方政府的财政收入，但是也产生了腐败的情况。分税制改革后，地方的财政收入主要由两部分组成：地方税和来自中央的财政转移支付，另外，像属于中央税的关税，税源比较稳定且易于征收，而中央地方共享税主要包括增值税、企业所得税和印花税，对于增值税，国家和地方按75：25的比例分享，企业所得税由国家和地方按6：4的比例分享，而印花税，中央分享其中的97%，地方只能得到剩余的3%4。由此，中央财政收入不断稳步提高，而地方政府却很“差钱”。 　　（三）行政机构内部考核评价机制缺陷助推土地财政产生。 　　无论是分税制的实施还是改革都没有导致我国的政治分权，只是在经济上产生了权力配置。因此中央对地方官员的任免、考核以及升迁依旧是对其的政绩考核来决定，而作为政绩核心的GDP依旧是重要的制表。实证研究表明，更高的GDP增长率确实能让地方官员获得更多的晋升机会，并且对土地的征收和补偿数额的决定权都集中在地方政府手里，地方政府在征地中掌握了主动权，在土地转让收入的利益分配中，地方政府成为最大的利益获得方5。而且，各地官员为了彰显政绩，都拿土地做文章，由于土地买卖过程中的信息不对称，使得土地财政成为人们诟病的对象。 　　三、土地财政在城镇化发展中的作用与缺陷 　　（一）土地财政在城镇化发展中的作用。 　　分税制改革以来，土地财政在为地方政府建设基础设施、公共产品提供等方面起到了不可小觑的作用。由于以上主观和客观的原因，其产生是特殊历史发展阶段的产物，为我国推进城镇化建设起到了举足轻重的作用，可见其具有一定的合理性和必然性。土地财政有其弊端但是我们不能全然否定，笔者认为其改革的道路便是一条其完成历史任务，由任意向规范转变的过程。笔者以为总体而言，其历史作用具有以下几点： 　　土地财政为地方政府解决了财政短缺的问题，从而为推进城镇化打下了结实的基础、增强了地方政府财政调控的能力。分税制决定了“一级政府、一级事权、一级财政”，相应级别的地方政府需要以财力为保障去实施其事权，无论是为了政绩而建设还是真心为百姓而建设都要求地方政府有足够的资金为保障。客观上，分税制确实使得地方政府出现财政危机，另一方面，国家主导的城镇化战略有需要有地方政府的大力推动，建设城市基础设施、完善农民工等群体的教