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土地垂直管理体制局限性分析 　　摘要：2004年4月21日国务院发出《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，正式明确我国土地资源管理系统实行省以下垂直管理，但是垂直管理由于法制责任的缺位和制度上的不完善并没有从根本上解决耕地流失滥用土地的问题，业内人士认为垂直管理没有达到预期的效果反而出现了更多新问题。本文希望通过对垂直管理体制现状的分析对国内外土地管理体制进行系统的分析和比较，为完善我国现行垂直管理体制提供有价值的建议。 　　关键词：体制；垂直管理；局限性 　　 　　一、垂直管理体制实施的背景 　　 　　土地管理体制是指国家关于土地管理机构设置和管理职能权限划分所形成的体系和管理制度。即省级以下土地管理部门是上一级土地部门的派出机构，主要人事任免由上级土地管理部门负责，不直接对当地政府负责。 　　改革开放以后随着市场经济的深化，土地作为资本的属性日益凸显，国有土地有偿使用为地方政府带来的财政新契机，恰巧地方政府拥有相当优越的条件对土地拥有较强的自主权，而且由于法制责任制的缺位使得土地交易额大幅上升，一些市、县、区的土地出让金收入已占到当地财政收入的35％左右，有的甚至高达60％，成为地方政府最主要的财政收入，地方政府为片面追求经济繁荣创造政府政绩“卖地生财”，致使耕地大量流失，供地权失控。 　　面对严峻的国情，土地腐败、土地浪费使用的问题却屡禁不止，这些问题无不反映了我国土地管理体制的缺陷和弊端。针对这些问题国务院于2004年4月21日发出《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，正式明确我国土地资源管理系统实行省以下垂直管理，即省级以下土地管理部门是上一级土地部门的派出机构，主要人事任免由上级土地部门负责，不直接对当地地方政府负责。我国现行土地管理体制即为土地垂直管理体制。 　　 　　二、垂直管理体制发挥的积极作用 　　 　　土地审批权力上收，加强了中央宏观调控能力。垂直管理实施后，“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地责任在地方各级人民政府，省级政府应负主要责任。”并实行省长负责制，将耕地保有量和基本农田保护面积纳入省长考核指标，这样以来，县市两级的土地管理权力被削弱，尤其是土地审批权，在原有体制中，土地违法违纪案例中，非法批地的案件占总数的20％，但就是这20％涉及的违法用地面积却占有涉及土地面积总数的80％，违法的主体主要是地方政府和涉及地方政府的土地中间商。因此，土地审批权的上收无疑为减少土地违法和土地腐败带来益处，为实行最严格的耕地保护政策提供了有利条件。 　　监督机制的完善。垂直管理强化了省级政府管理土地的权威，但是在中央与省级之间存在着缺失的一环，为了弥补中央与省级土地管理的脱节，国务院又于2006年出台了与垂直管理相配套的国家土地总督察制度，在全国设立9个督察局，直接对中央负责。土地督察制度就像中央在全国各地安装的电子眼，时刻为国家看护着宝贵的土地资源，对省级土地管理工作起到更具体有效的监督作用，对各级政府和开发商的滥用土地带来制约，有利于更好的保护耕地。 　　 　　三、垂直管理体制的局限性分析 　　 　　自2004年4月垂直管理实施以来土地违法案件仍居高不下，据统计2004年全国违法占用耕地面积37693.83公顷，2005年全国违法占用耕地23332.77公顷，2006年38680.06公顷，违法占用耕地量大面广的总体趋势没有改变。总体呈现上升趋势。可见新增建设用地中更多的涉及违法用地，2006年和2007年土地执法部门加大了土地查处的力度，但是就是高压政策也不能有效地遏制土地违法使用，因此我们不得不考虑现行土地管理体制存在的深层矛盾。 　　 　　(一)土地管理机构的设置缺乏横向制约性 　　垂直管理体制使土地管理机构在纵向结构上形成了环环相扣的紧密关系，但是缺乏横向的相互制约性，主要表现为土地管理部门与当地地方政府的关系及土地管理部门与其他管理部门之间的关系两个方面。一方面，垂直管理只上收了主要领导的任免权，而其他的人事和财政问题还留给了地方，因此在一定程度上说土管部门受地方政府的牵制，对地方政府的土地违法行为难以形成有效的制约，更有的土管部门迫于地方压力与地方政府连手进行违法违规操作从而让地方政府获利，地方政府对土地的使用依然拥有较大的自主权，这也是垂直管理实施以来地方政府土地腐败土地违法行为仍然居高不下的主要原因。另一方面，垂直管理的实施使土地管理部门与地方其它职能部门之间的协调和配合也存在困难，由于土地问题的特殊性，其管理涉及市、县的各个行政部门尤其是房管和城建部门，涉及到各自得利益问题，权限的划分不够清晰往往给土地管理工作带来难题。 　　 　　(二)土地法制不健全