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地方人大重大事项确定中制度设计 　　讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。但实践中由于多方面的原因，重大事项决定权虚置、流失的现象普遍存在，相对于地方立法、监督和人事任免，重大事项决定权是目前地方人大职权行使中的一个薄弱环节。有实务工作者将其归纳为“四多四少”，即“提出意见建议的多，作出决议决定的少；被动例行的多，主动行权的少；决定事项程序性的多，实质性的少；决定内容抽象空洞的多，具体指向的少”[1]。导致这一状况的因素有很多，就其规范层面而言，“重大事项”内容上缺乏实质性规定，形式上缺乏程序性规则，是其中的一个重要原因。落实地方人大重大事项决定权，关键在于建立健全“重大事项”确定的具体规定和实施流程，推进重大事项具体化、明晰化和标准化，让重大事项确定更具可操作性。 　　一、“重大事项”确定中存在的制度困境 　　什么是重大事项？怎样确定重大事项？一直是地方人大在实际操作中普遍感到困惑的问题[2]。人大行使决定权的客体是重大事项，但宪法法律和有关法规对重大事项的范围没有作出全面、具体的界定和说明，列举的重大事项也过于原则、笼统。我国宪法第一百零四条规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项。”地方组织法在第八条和第四十四条分别列举了县级以上的地方各级人大和人大常委会的职权，其中关于重大事项决定权的表述完全一致，均为：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”虽然地方组织法将宪法中关于重大事项的规定细化为政治、经济、教育等九个方面，但对重大事项的规定仍然过于笼统、宽泛、原则，从而给实际的界定带来相当大的难度，最终导致了职权行使上的随意性和盲目性。 　　同时，“重大事项”议题确定程序缺失。程序是指从事某种行为、作出某种决定的过程、方式和关系。议会政治很重要的一条原则是程序，程序设计规范、合理可以充分保障政治民主的施行。目前，法律只是笼统地规定地方人大及其常委会可以讨论、决定重大事项，但对运作程序没有任何可操作的规定，致使地方人大及其常委会感觉到行使这一职权无章可循。一个完备的重大事项决定和执行的程序体系，应该包括议题确定程序、讨论决定程序、落实执行程序和监督检查程序四个层面。从现有的相关地方法规来看，讨论决定程序、落实执行程序和监督检查程序等三个层面基本上都是按照本级人大常委会的议事规则和议案建议督办规定办理，或者在此基础上作一些补充规定。传统上对议题确定程序大多关注不多，程序设计缺失，从而造成议题启动的困难和争议，直接影响着重大事项决定权的运作。比如，重大事项议题如何选取，确定重大事项的方式方法有哪些，决定程序如何启动，对应依法提请人大决定而未提请擅自决定的单位和个人纠正的措施是什么，等等。这些都是具体实践中长期困扰的难题。重大事项议题确定操作缺乏程序性的规定，实践中难以把握和操作，从而使人大与政府在重大事项的决定和管理中行权范围、责任划分不明确，现实操作中容易产生“争权”或“越权”之嫌[3]。 　　有学者认为，“一些地方人大在行使重大事项决定权方面进展缓慢，主要的问题，还是在概念上打转转，把较多的精力放在对‘重大事项’的如何定义上，以致很难走出认识上的误区。”[4]“如果在法规中通过列举而使‘重大事项’过分具体，则无疑会导致‘重大事项’的固定化，反而使地方人大常委会束手束脚，不利于‘促进’职权的行使”[5]。对此，笔者不予认同。地方人大及其常委会讨论、决定重大事项，是一个民主、科学决策的过程，必须有一个健全的制度和严格的程序作为保障。实践中，地方人大及其常委会对法律明确列举的重大事项，如审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告等都行使了议决权，而对法律未列明的重大事项则较少行使议决权。像讨论、决定本行政区域内那些关系全局的、长远的和人民群众关注的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等方面工作，这些本属地方人大及其常委会决定的重大事项，往往却“无权”去决定。要么是“一府两院”自作主张，直接决定，要么就是政府与党委联合发文决定。造成重大事项决定权行使数量少、涉及面窄、不能到位等问题的重要原因，是对“重大事项”界定不清、操作程序缺失。推进重大事项决定权的有效行使，关键在于破解制度瓶颈制约，将“重大事项”确定纳入规范化、程序化轨道。 　　二、“重大事项”界定的具体化和明晰化 　　“重大事项决定权”一词并非法律用语，而是出自领导人的讲话。有研究指出，早在上世纪50年代，毛泽东、周恩来、董必武等就明确提出，各级人民代表大会应决定国家的重大问题。1980年4月18日，全国人大常委会召开各省、自治区、直辖市人大常委会负