宋才发关于民族地区生态化城镇建设的法治路径.docVIP

PAGE PAGE 7 宋才发：关于民族地区生态化城镇建设的法治路径 关于民族地区生态化城镇建设的法治路径 宋才发? ?作者简介 宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，国家二级教授，博士生导师。中央民族大学原法学院院长兼民族法学研究所所长，主要从事民族地区经济法律制度研究。 基金项目：论文为宋才发主持的国家“985工程”中央民族大学第三期建设重点立项项目：民族地区经济法律制度研究（项目编号：CUN985-3-2）；吴大华、宋才发中标的2014年度国家社会科学基金重大项目《建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结研究》（批准号为:14ZDC025）的成果之一。 （中央民族大学　法学院，北京 ） 摘 要：民族地区城镇化建设必须诀别“摊大饼”现象。生态文明是民族地区城镇化的一大亮点，过去的城镇化的评价指标体系缺失对生态环境的关注。必须构建民族地区生态环境的红线制度和预警机制，生态环境独立的监督执法体制，生态资源的有偿使用和补偿制度，生态环境有效治理的责任追究制度。 关键词： 民族地区；生态城镇化；生态资源；有偿使用；补偿制度；责任追究 民族地区正在着力推进的城镇化，是“以人为本”和“以生态为特色”的新型城镇化。它与过去的城镇建设相比较，一个显著的特点就是彰显了“人”的城镇化本质，突出了人居环境、生态文明等一系列由“乡”到“城”的嬗变。本文将围绕《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，就民族地区生态化城镇建设的法治问题略陈管见。 一、民族地区生态化城镇建设的内涵及存在的问题 城镇化建设必须诀别“摊大饼”现象。2014年11月20日国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，规定新建城市规模划分的标准要以城区常住人口为统计口径，首次在划分标准中增设“超大城市”类型，在规模划分上把原来4类城市类型调整为5类。调整的突出特点是提高了城市人口规模的门槛：小城市人口的上限由原来的20万提高到50万，中等城市的下限由原来的20万提高到50万、上限由原来的50万提高到100万，大城市的上下限分别由原来的50万、100万提高到100万、500万，特大城市人口的下限由100万提高到500万，而且首次将人口超过1000万的城市，设立为“超大城市”类型[1]。另据联合国发布的《世界城镇化展望（2014年版）》披露，截止2014年全球共有28个人口上千万的超大城市[2]，其中，中国就占有6席，依次为上海市、北京市、重庆市、广州市、天津市和深圳市。城市规模划分标准调整的导向作用在于，新型城镇化建设必须诀别“摊大饼”现象，致力于中小城市和小城镇的稳健发展。过去那种“摊大饼”式的城市扩张，追求的是大广场、宽马路乃至附设高尔夫球场，造成城市空间的无序开发和人口的过度积聚，不仅导致城市交通堵塞，而且造成长年雾霾等难以修复的后果。我国是一个拥有56个民族的多民族国家，55个少数民族约有1.2亿人口，我国60%以上的国土位于民族地区。民族地区既是我国的天然大氧吧，也是典型的经济贫困地区，在中共中央、国务院联合发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》所确定的14个连片特困地区中，民族地区就占有10个，涉及367个民族（自治）县[3]。到2014年底全国仍然有7017万农村贫困人口，有20多万人至今没有用上电，数以千万计的农村家庭喝不上一口干净水，因疾病致贫的贫困人口占贫困总人口的40%以上，急需搬迁的贫困人口近1000万人。四川省大凉山区美姑县拉木阿觉乡马依村就是这样一个贫困的样本：“村民一年只吃3次肉，无钱看病致失明”[4]。国家在少数民族聚居区实施民族区域自治政策，依法保障少数民族居民安居乐业的自由平等权利。这就要求民族地区的新型城镇化建设高度关注和重视人的城镇化问题，注重生态环境的积极保护和综合治理，把适宜于人类居住和生态文明质量提升作为首要目标。建设民族地区的美丽环境和生态文明，是民族地区城镇化建设和2020年全面建成小康社会的历史重任。民族自治地方政府既是民族地区生态环境综合治理的实施者，也是民族地区城镇化建设的推动者，必须从根本上扭转过去那种忽视生态文明建设的政绩观，依法实现政府职能从管理到治理的新跨越。 生态文明是民族地区城镇化的一大亮点。美国地理学家波恩在1976年提出了“逆城镇化”的理论，认为西方国家的城市化发展到一定阶段之后，随着人口的急剧增多、交通拥挤、环境污染等城市病的愈来愈严重，大量的城市人口便开始向郊区或者农村逆向流动，于是城市功能就逐渐向村镇分解。“逆城镇化”本质上是一个由低级到高级的嬗变过程，对于现代城市来说这是一个吐故纳新的剧变，对于村镇来说则是一个发展的契机[5]。当下我国学者提出的“逆城镇化”观点，并非波恩原来意义上的“逆城镇化”理论，我国还远没有达到“逆城镇化”的地步。“逆城镇化”