基于拓展平衡计分卡公共工程项目债务绩效审计评价框架探索.docVIP

基于拓展平衡计分卡公共工程项目债务绩效审计评价框架探索 　　摘要：随着国家经济发展，政府对公共工程的建设力度越来越大，而由此负担的债务资金也不断增加。突破传统财务审计限制，开展绩效审计审查公共工程项目债务的经济性、效率性和效果性对完善我国公共资金管理十分重要。然而，公共工程项目债务绩效审计本身的复杂程度以及缺乏系统的绩效审计框架一直是其发展的瓶颈。本文研究了将平衡计分卡用于绩效审计的可行性，在引入可持续发展维度来拓展平衡计分卡原有维度的基础上，尝试建立绩效审计框架，以推动公共工程项目债务绩效审计实施。 　　关键词：公共工程项目 债务审计 拓展平衡计分卡 绩效审计评价框架 　　一、引言 　　近年来，在“十二五”规划的指导下，中央及全国地方政府为保持经济中高速发展积极筹措资金，实现了改革开放不断深化，民生事业持续进步。根据中华人民共和国国家统计局2015国民经济和社会发展统计公报显示，我国国内生产总值由2011年的484 124亿元增长到2015年的676 708亿元，固定资产总投资由2011年的311 485亿元增长到2015年的562 000亿元。 　　在经济发展的同时，公共预算支出和政府债务等问题受到社会越来越多的关注。国家统计局2015年公布的统计年鉴显示，2014年中央和地方一般公共支出分别为22 570.07亿元和129 215.49亿元，相比2011年分别增长37%和39%。此外，根据中华人民共和国审计署2013年第32号公告――全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206 988.65亿元，负有担保责任的债务29 156.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56亿元。其中不难发现，因公共工程项目建设而承担的债务占有非常重要的位置，中央部分及所属单位负债中，政府负有偿还责任的债务768.54亿元，主要以国家重大水利工程建设基金偿还的南水北调工程建设贷款537亿元，占比69.87%；中国铁路总公司通过发行政府性支持债券或以铁路建设基金提供担保等方式举借22 949.72亿元用于项目建设，若存在偿债困难，政府可能承担一定的救助责任；地方政府性债务中，债务资金主要投向基础设施建设和公益性项目，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出为87 806.13亿元，占比86.77%。 　　公共工程作为国家拥有的、为社会公众提供公共物品和公共服务的途径和载体，对国民经济的发展、社会福利的提升起着举足轻重的作用。公共工程具有非营利性、非排他性、公共性、福利性等特点，各级政府的财政资金和政府担保资金是其支出的主要资金来源，有效地筹集并管理公共工程项目债务是建设能够为社会公众服务的公共工程的重要保证。而多年来，我国一直存在公共工程债务资金管理方式不当，资金筹集和使用的效率低、效果差，决策不科学、浪费严重的现象。虽然相关政府部门，审计单位通过审计等方式积极探索问题的解决办法，但效果不佳，其中非常重要的一个原因就是传统的审计工作主要以公共工程项目债务资金的真实性、合法性和合规性为审计重点，而缺乏对资金筹集和运营的效率性、效果性进行审查，得出的审计结果只能一定程度地保证资金在账目上的合理，而不能实现资金在实际工程建设中的有效和增值。要想改善公共项目债务资金使用不当的现象，则需要突破传统的财务审计，建立一套有效的公共工程项目债务绩效审计体系，增强对公共工程项目债务的经济性、效率性、效果性等评价，更全面客观地掌控公共工程项目债务情况。 　　二、公共工程项目债务绩效审计与财务审计的区别 　　绩效审计从上世纪40年代开始，在世界各国和地区得到迅速发展。1986 年最高审计机关国际组织在第12届国际会议上正式确定“绩效审计”这一术语，并将绩效审计界定为对公营部门管理的经济性、效率性、效果性进行评价，因此绩效审计又被称为“3E”审计，之后又有学者提出包括“公平性”“环境性”在内的“5E”等。我国绩效审计起步较晚，从20世纪80年代开始，随着我国把经济工作重点转移到以提高经济效益为中心的轨道上来，我国开始重点开展绩效审计。2003年之后，国家审计署在《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》中要求逐年加大绩效审计的份量，我国审计工作的重点也逐步从合规性、合法性审计向绩效审计转移，尤其是在政府部门、公共财政、项目投资方面。然而，对于债务绩效审计的研究，尤其是公共工程项目债务绩效审计研究几乎没有。研究公共工程项目债务绩效审计首先要弄清其与公共工程项目传统审计的区别与联系。 　　如邢俊芳在《绩效审计与中国审计国际接轨》一文中所指，绩效审计本质是资金运行效益的审计。公共工程项目债务的财务审计是对财务报表中债务资金的计量、列报