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基于营改增视角下地方税体系发展若干思考 　　摘 要：分税制改革以来，我国逐渐形成了以营业税为主体，多种税种相结合的地方税系。它充分调动了地方政府当家理财的积极性，一定程度上实现了基本公共服务均等化要求。但随着“营改增”工作不断推开，营业税作为充实地方财力主要税种地位必然被打破。本文基于“营改增”对地方财力造成冲击视角，从完善分税制，培养地方主体税种，完善转移支付制度方面指明地方税体系发展方向，从而破解地方财力可持续性难题。 　　关键词：分税制 地方税体系 地方财力 政策性因素 　　中图分类号：H161 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2013）-12-0267-02 　　一、引言 　　4月份召开的国务院常务会议决定：从今年8月1日开始，上海实行的交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点工作在全国范围内推开，同时将广播影视作品制作、播映以及发行等纳入试点范围。若时机成熟，“营改增”将进一步推开到铁路运输和邮电通信等行业，并且力争十二五阶段完成“营改增”工作。营业税改征增值税对消除重复征税、完善税制、促进经济发展所带来的积极影响不可估量。而营业税是我国地方税的主要税种，其所占地税收入比重历年在30%以上，远高于其他税种所占比。将地方税种最主要的收入来源营业税改征由中央和地方按75：25共享的增值税，无疑将使地方失去营业税这一主要税种地位。那么“营改增”这一政策性因素带来的地方减收问题如何破解，地方主体税种如何培养，地方财力如何夯实等等都是摆在政府和学术界面前的难题。笔者认为“营改增”对地方税体系建设虽是挑战更是机遇。 　　二、我国现行地方税体系存在的问题及原因分析 　　（一）税收管理权高度集中在中央带来的地方税权与事权不对称。地方缺少税收管理权主要表现在中央对地方税收法规制定权、解释权、减免权以及税率税目调整权高度集中以致使地方政府税权与事权不对称。这不仅造成地方不能够因地制宜的配置资源，发挥本地优势发展经济，而且降低了地方组织收入主动性，造成地税和国税在实际征管过程中的错位。造成这种问题的主要原因一方面在于税收管理权划分体现财政分权程度，而财政分权程度又是我国中央集权型政体的集中体现。另一方面由于区域之间经济发展不平衡带来的税权与事权不对称。 　　（二）地方主体税种缺失带来的地方税收收入功能与调节功能不对称。我国地方税体系虽税种繁多，但各税种都不无法对地方财力产生持续稳定甚至决定性影响。除营业税、企税以及个税外，其他地方税种零星分散，税源不稳定，规模较小。结果将迫使地方过度依赖中央转移支付以及制度外收入和非税收入。近几年地方政府高度依赖土地出让收入和非税收入与地方主体税种缺失不无关系。这既有我国税制体系不完善因素，也与地方经济发展滞后，无法形成主要税源有关。 　　（三）税种划分不规范带来的地方税收征管难度大、成本高。税种划分不科学主要有：1、 收入划分不科学。收入来源稳定、税基宽广、税源集中的税种，划为中央税或共享税。而将税源分散、收入较少、征管难度大税种留给地方。2、一些新税种像遗产赠与税、环境保护税等税种尚未开征，这使税收组织收入、调节收入分配功能受阻。同时已不适应经济发展要求的地方税种像城市维护建设税等需加以完善。 　　（四）地方税收规模较小带来的财权与事权不对称。分税制以来，除了营业税、企税以及个税等税种以外，其他地方税种由于税源分散、税基不稳、征收难度大使得收入规模太小。在经济社会发展过程中，地方政府又承担了大量的发展重任，比如公共卫生和医疗、基础设施建设等，让地方政府心有余而财不足。由此看出，地方税收收入规模偏小，造成财力不足以保障地方财政经常性支出需要。 　　三、“营改增”对地方税体系带来的机遇和挑战 　　（一）“营改增”给地方税体系带来的挑战。2008-2010三年时间里，营业税、国内增值税以及企税占地税平均比重分别为32.67%、17.56%以及15.88%。营业税、国内增值税、企税是当下地税收入的三个重要组成部分，而营业税所占地税收入比重每年均超过1/3。营业税是地方收入中占比最高、收入最为稳定的税种。“营改增”推开后，地税收入主力军营业税势必将部分或全部失去。营业税作为地方主要税种地位的缺失将会使地税部门在组织收入工作中变的相对被动。总量上，由于“营改增”是结构性减税的重头戏，试点行业减税效应明显，导致地税收入收入总量会大幅下降。而我国近几年地方政府债务规模庞大，13、14年又是地方政府偿债高峰期，“营改增”势必会一改地方财力，给地方财政运行带来压力。 　　（二）“营改增”给地方税体系建设带来的机遇。首先从经济发展的长远角度看，“营改增”能够消除重复征税现象，为企业在生产流通等环节起到减负作用，有利于优化产业结构，促进经济的可持续发展，是必然发展趋势。短期来看