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基于内部控制视角小金库防范与治理 　　摘要：本文从行政事业单位的内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督等要素剖析小金库产生的原因。行政事业单位小金库问题的防范与治理不仅要强化外部监督体系，还需要完善内部控制体系，把内部控制五要素贯穿于内部控制的建立、实施、评价与监督的全过程，并从单位层面与业务层面内控制度的健立健全、有效实施与评价和监督等方面着手，构建内部控制风险防范体系，从根源上防止小金库的产生。 　　关键词：内部控制体系；小金库；防范与治理 　　根据《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》（监察部令第19号），小金库是指“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合单位规定账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产”。小金库形式多种多样，但大多通过隐瞒收入、虚列支出、篡改往来等形式进行，它影响到行政事业单位财务信息的真实可靠性，还会影响社会的和谐稳定、诱发和滋生一系列腐败问题。小金库的产生源于多个方面，其中行政事业单位内控建设不到位、不完善是其产生的主要原因之一。在目前反腐新常态下，行政事业单位应以小金库治理为契机，将内部控制五要素贯穿于内部控制的建立、实施、评价与监督等全过程，并分别从单位层面与业务层面着手，构建内部控制风险防范体系，从根源上防治“小金库”的产生。 　　一、从内部控制角度剖析小金库产生的原因 　　（一）内控环境存在缺陷 　　行政事业单位内部环境包括诚信和道德观、组织架构、文化建设等。在行政事业单位内部，若单位负责人是非观念模糊，对“小金库”的危害性认识不足，组织结构存在缺陷、职责权限不明确，权力过于集中，资金的使用凭个人或少数人说了算，就易滋生小金库。若单位不重视廉政文化建设，容易滋生腐败行为，而“小金库”是腐败行为的重要形式之一。 　　（二）缺乏有效的风险评估 　　内部控制健全的行政事业单位通过风险评估体系识别、分析业务活动中的风险，因地制宜设置控制方法并监督执行，将风险控制在可承受范围内，从而有效杜绝或降低各种风险，如缺失诚信道德的风险、资产运营风险及诱发腐败的风险等。存在小金库的单位在识别单位所面临风险时，往往注重眼前既得利益，而将小金库的风险排除在风险评估之外，即使有个别单位建立了风险评估体系，但由于缺乏高水准内部管理人员，风险评估体系的构建往往流于形式，难以真正付诸实施。 　　（三）控制活动缺乏相互制约 　　控制活动是指为保证实现特定的经营目标，制定和实施的一系列控制风险的措施。存在小金库的行政事业单位一般业务活动缺乏相互制约：一是不相容职务未分离控制，缺乏相互制衡机制，未形成相互监督、相互制约的机制。二是授权批准控制缺乏，尤其对于重大的业务事项，缺乏集体决策审批或者联签制度，未形成权力制衡机制；三是会计系统控制不完善，未能构建一个严密的内部会计控制体制；四是全面预算控制，未能涵盖单位经营活动全过程，往往重编制，轻执行，缺乏权威的执行引导机制。 　　（四）缺乏有效的信息与沟通 　　信息与沟通机制是实施内部控制的重要条件，行政事业单位要及时、准确信息收集、传递、报告与反馈，促进信息与沟通的有效性。由于行政事业单位的特殊性，一方面，为了获取利益，利用单位内部信息不对称等因素，制定偏离法律法规方向的内控制度，从而滋生小金库。另一方面，由于会计核算中的信息不对称，行政事业单位不可能向外部监督部门披露其全部财务信息。而外部监管部门往往受其成本与技术手段的约束，不可能掌握行政事业单位的全部财务信息。在这种机制下，极易产生腐败，滋生小金库。 　　（五）内部控制监督乏力 　　内部控制监督是内部控制的重要组成部分，是内部控制有效实施的重要保证。行政事业单位虽然建立了内部控制制度，并实施了内部控制，但由于内部监督部门缺乏独立性，一旦内部控制执行过程中出现问题，难以落实责任，导致控制失效。同时财政、审计部门在对单位进行监督时，大多仅对单位的财务收支及相关经济活动的真实、合法、有效性等进行监督检查，较少对单位内部控制制度的建立健全以及有效执行进行监督。 　　二、构建行政事业单位内部控制体系，防范和治理小金库 　　（一）完善内部控制体系，铲除小金库生存土壤 　　行政事业单位内部控制体系的完善要充分考虑本单位的特点，及时发现存在的不足。在此基础上，制定具有可操作性的内部控制体系，有效防范小金库现象。一是要确定内部控制的组织形式，增强内部控制意识。内部控制建设是一项系统工程，需要单位领导及内部各职能部门共同参与。行政事业单位的负责人要加强自身内控意识，从思想上杜绝小金库。同时，明确各部门的职责，构建内部控制专职机构，负责部门之间的协调和其他相关事宜，避免人控制内部体系现象的发生，从根本上铲除小金库生存的温床。二是梳理单位各类经济活动的业务流程。通过