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基于灰色关联分析地方政府财政科技投入绩效评价以上海市为例 　　摘要：利用灰色关联方法，构建了地方政府层面的财政科技投入绩效评价的原理、体系、方法，以上海市政府科技投入绩效评价工作的实际工作为例，介绍了开展关联评价的关键操作步骤，提供了部分结论，为开展类似工作的地区政府提供有关理论支撑和操作指南，文中数据均来自上海市近年真实数据，可供决策部门直接参考。 　　关键词：灰色关联分析；科技投入；地方财政；绩效评价 　　中图分类号：F062.4　文献标识码：A 　　 　　随着区域经济和科技的发展，科技投入活动评估成为为政府决策提供重要数据的重要组成。然而在现行科技管理法律法规条款中，仅有宏观层面上的指导条款，尚没有形成统一的操作性规程。因此，目前对于该项工作，各级地方政府的评价手段存在差异。 　　 　　 　　1　灰色关联分析属于评价机理研究范畴 　　 　　为了得到客观、准确的评价结论，学术界在该领域内采取了方式多样的技术路线，而且几乎所有的地方政府均以不同的方式开展过政府财政投入绩效的评价工作。直至今日，“何种理论基础最能指导政府财政绩效评价实践”仍未有定论。悬而未决的原因源自对政府绩效评价系统的不同界定和系统内部作用机理的模糊认识。因此，如果忽略数据来源、评价目的、工作流程、开展部门等细节区别，可以将当前的评价工作分成两大类型：①侧重建立指标体系，试图通过制定相对全面和精确的指标体系，得到最终定量化的可比结论；②侧重研究系统机理，试图发掘系统各要素之间规律，从中获取有价值的评价信息。 　　两种类型的评价路线各有利弊。如果在没有梳理清晰要素影响机理之前，盲目建立刚性的指标体系，可能会影响评价的客观性。但是，单独研究要素作用机理，回避指标体系，评价力度也将受到影响。本文认为，对于政府财政科技投入活动的评价，应当以后者为基础，逐步建立成熟和完善的最终指标体系。无须讳言，绩效的最终评判还要落实到某种指标体系之上，但鉴于目前对地方政府财政科技投入还没有最终确定权威的指标体系，本文的工作重点落在后者之上。显然，基于灰色关联的绩效分析并不是一个完整意义上的评价体系，但是随后的分析可以为进一步理解作用机理和遴选评价指标提供真实有效的评价信息。 　　 　　2　灰色关联系统问题的引出 　　 　　对于上海市科技投入产出系统中的一对重要数据(财政收入中科技经费和支出经费)的分析表明，两组数据明显存在趋势上的相似性。这种图型相似性与统计意义上的相关性不同，相似特性更加接近灰色系统的关联性质，见图1。 　　 　　对上海市政府财政科技投入其他评价要素的进一步统计研究，发现了更加显著的关联特性(见图2)。图2a是将上海市1995至2004年的全社会生产总值(GDP)与政府财政科技年度拨款的联立分析，两者相关程度较高(相关系数ρ=0.915)。从数理统计关系上验证了上海市财政科技投入与全市GDP两者之间相辅相成的成长关系。从两者的发展走势分析看，上海市政府的财政科技投入有明显的“先期推动”全市GDP增长的势头。10年的历史关联数据显示了两次比较明显的过程：第一次是1995至1999年，1999年达到高峰；第二次是2000年至今。1999年的间断点宏观推断是：这个时间序列上的波动点，可能与1998年前后市政府应对亚洲金融波动等采取的宏观调控政策有关。2000年以后，由于上海市政府高度重视科技与经济的互动发展战略关系，在实际举措方面认真推进“科技兴市”的战略进程，上海市科技投入在促进经济进步方面的潜力再次激发。按照图2a特殊的图形展现的规律，对比图2中的b、c、d，发现类似的规律出现在其他关联分析中。显然，这种关联图形上的相似性凸现了上海市政府财政投入产出系统的灰色关联性。 　　 　　3　灰色关联评价体系的构建 　　 　　以科研机构为例，当科技投入作为一种特殊资源投入到不同类型的科研机构中后，科研机构整合各种资源而开展的科技活动过程可以看作一个“灰箱”，通过“灰箱”最终产出可以度量或不可度量的科技成果(参见图3)。 　　构建灰色关联体系的原因如下。①由于财务制度的责权性质，注意力落在投入前的拨划和产出后的决算两个方面，这是形成“投入产出”结构“灰箱”的主要原因；科技活动的复杂性和不可预测性，也使得政府资金在科技活动的流动过程中无法如其他生产活动一样，可以将诸多生产要素逐一分析，分离出各自的作用效果。②政府财政拨款进入科技活动中后，由于其具有常见资金形态的通用特性，尤其是政府资金汇入到别的资金流(如机构自筹、社会闲散资金、某些风险资金等)中往往很难区分究竟是那部分资金最终给某个特定的机构或科研项目带来直接的产出。③政府财政科技与其他科技投入一样，具有先天具来的外部效益。考察的角度不同，投入产出的判断也会产生较大的差异。而这种外部