基层政府与社区社会组织之间关系探析.docVIP

基层政府与社区社会组织之间关系探析 　　〔摘要〕 文章基于上海市闸北区的实地调研资料，对闸北区基层政府与社区社会组织关系进行了深入分析。当前发挥作用的社区社会组织是基层政府基于多种诉求而内源性地建构出来的，组织在人员、资源等多方面都依赖于政府，形成对政府的依附性运行。社区社会组织的内源性建构和依附性运营造成了其依附性发展的现状。但是，从长远发展来看，社区社会组织的渐进性独立不可避免，基层政府与社区社会组织间的关系需要重构。 　　〔关键词〕 社区社会组织；政府；资源依赖 　　〔中图分类号〕 D6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2015）02-0100-05 　　改革开放以来，伴随中国经济社会转型，建立在单位制基础上的“总体性”社会管理模式被打破，[1]政府管理职能转向有限重点领域，并着重提升公共服务，这为中国社会组织发展提供了契机。社会组织，又被称非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）以及第三部门（The third sector），既区别于拥有公共管理权力的政府，又区别与以赢利为目的的企业公司；它是指自然人、法人或其他组织为满足社会需要或者部分社会成员需要而自主建立起来的组织，它具有民间性、非营利性、自治性、组织性、志愿性和公益性的特征。[2] 　　在城市基层社会领域，伴随大量社会成员在单位制解体后向社区的回归，社区成为人们的基本生活单位，也成为诸多社会矛盾的聚集点。中国传统基层社会管理服务的主体――乡镇、街道以及其所属的社区居委会难以应对辖区居民日益分化和多样化的服务需求，也难以解决纷繁复杂的诸多社会纠纷和问题，而这就为社区社会组织的产生发展提供了可能。社区社会组织是指在乡镇或者街道及其下设社区的范围内开展公益服务，由社区组织或者个人举办，满足社区居民不同需求的社会组织。社区社会组织的产生，会改变原有社区事务管理模式，影响社区管理服务政府主导的传统做法，这使得基层政府不得不面对社区社会组织出现所带来的变化。就理论分析而言，社区社会组织通过整合资源，强化对社区居民的社会服务，尤其是娱乐、救助性质的服务，推动居民参与社区事务管理，这势必影响基层政府的权力权威。因此，对政府而言，如何应对社区社会组织的出现及其所带来的挑战就成为不得不面对的一个问题。 　　为深入了解基层政府与社区社会组织之间的关系，笔者立足社会现实，采取个案研究方法，运用半结构化访谈方式，对上海市闸北区及其下属街道办事处的社区社会组织进行了实地调研。在调研中，我们首先走访闸北区民政局及其所属的闸北区社区服务协会，接下来走访了大宁街道社区工作站、彭浦新村街道老年协会、彭浦新村街道残疾人服务社、宝山路街道老年协会、临汾路街道社区工作总站、彭浦新村居委会等组织机构，对政府管理人员，社会组织的负责人、一线从业人员、组织服务对象，以及社区的普通居民等进行了访谈。我们在调研中发现，在闸北区各街道、社区积极参与社区管理服务，并发挥着核心作用的社区社会组织都是由政府主导创立的内源型组织，这些组织不仅从街道办事处及政府部门内部生发出来，而且其管理服务资源基本由其供给，与基层政府之间存在着监控与依赖关系。基层政府对社区社会组织的产生发展运营进行监控监督，并依托其进行具体社会管理与服务；而社区社会组织内源性产生于政府，并在管理运行中对政府存在着资源性依赖。 　　一、社区社会组织基于政府知情 　　同意而内源性产生 　　中国对社会组织实行双重管理，在登记环节就有较高门槛要求。社会组织登记首先需要业务主管部门的认可，在具备场地、资金、人员等条件后，再到登记管理部门进行登记。社区社会组织一般难以满足社会组织登记注册的要求，而基层政府面对社会管理的困境，以及社区居民不断上升的服务需求，不得不协调有关政府部门要求降低登记门槛，通过在乡镇或者街道办事处备案来解决其“出生难”的问题。社区社会组织备案制意味着社区社会组织的“出生证”被基层政府所掌控。[3] 　　上海市闸北区地处上海市北部，辖区内老年人口、外来人口较多，弱势群体的社会服务需求不断显现出来。但是，由于区内经济相对薄弱，社区社会组织发育十分低下。基于基层社会管理服务需要，基层政府开始推动社区社会组织发展，甚至自己动手来成立。以乡镇及街道普遍存在的社区工作站为例，早在2003年，闸北区各街道办为给所属居民委员会减负，开始陆续设立社区工作站，由其来承接政府部门下派的各类管理事务（即协办政务）。例如临汾路街道当时设立四个社区工作站，每个社工站设5个社工岗位，分别对应救助、计生、综治、卫生、文教等五个条线。2005年，原有的四个社区工作站合并为社区工作总站，登记为街道主管的民办非企业单位，同时开始承接街道的专项工作，例如经济普查、环保调查等。总站再设立四个分站，社工不再专门为各个条线服务，转变为站内“全能服