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“倒逼”还是“反倒逼” ———农村税费改革前后中央与地方之间的互动 李芝兰 　吴理财 提要 :为了解决农民负担问题所引致的治理性危机 , 中央政府试图通过 农村税费改革来倒逼基层政府对 自身进行改革 。由于税费改革是 自上而下 推动的 ,农村基层政府为了维护自身的利益 ,作为行政层级最末端的行为体 , 惟有被动地以“弱者的手段”回应上级压力 ,其客观结果却是农村公共产品阙 如 、基层政府运作困难 ,农村出现新一轮治理危机 , 由此形成向上的反倒逼现 象 , 以致中央和省级政府只有采取新的措施 ,投放更多资源来解决农村问题 。 本文认为 ,朝着这个新趋向发展 ,将有助于进一步改进农村社会的治理 。 关键词 :农村税费改革 　倒逼 　反倒逼 　弱者的手段 一 、引　言 　　20 世纪 90 年代 ,农民负担问题愈演愈烈 ,使我国一些农村地区出 ① 现了比较严重的治理性危机 。当时的主流意见几乎无一例外地将农 ( 民负担 问题归咎于农村基层政府 参见傅光明 ,2001 ; 邓大才 ,2001 ; Bernstein Lü,2003 ; Wedeman , 1997 :805 - 931) ,认为农村基层政府的 “赢利化”乃至“黑恶化”, 以及农村基层干部作风粗暴 、贪污腐败是农村 ( ) 的“三乱”即乱集资、乱摊派和乱收费 之源 。因此 ,解决农民负担问题 ② 的最佳方法之一就是采用“倒逼”机制 ,通过堵住“三乱”的“口子”, 使 基层政府的不合理行为丧失财力支持 :当乡镇政府没钱发工资的时候 , 机构将不得不精简下来 ,再加上通过强化财政预算管理 ,就能防止乡镇 　本文是李芝兰博士主持的“乡镇财政体制变迁研究”的部分成果 。同时 ,也是教育部哲 学社会科学研究重大课题攻关项 目“我国农村与农民问题研究”子课题“农村税费改革 ( ) 中的乡村管理体制改革研究”批准文号 03J ZD0031 的成果之一 。 ( ) ①　陈桂棣 、春桃的《中国农民调查》2004 为我们形象生动地展现了这种治理性危机 。 ②　此语的潜台词显然认定农村基层政府是加重农民负担的罪魁祸首 ,否则就不存在所谓的 “倒逼”之说 。 44 论 文 “倒逼”还是“反倒逼” 干部的贪污浪费和胡乱进人行为 。有论者认为 ,2000 年开始在安徽等 地进行试点的农村税费改革 ,正是冲着“三乱”而来 ,具备内在的“倒逼” 机制 ———中央通过堵住基层政府“三乱”方面的收入 ,促使基层在十分 有限的财政资源约束下不得不对 自己进行“革命”,最终达到精简机构 和转变职能的目的。 然而 ,把“三乱”问题完全归咎于乡镇政府并不合理 。事实上 , 已经 ( ) 有研究指出 ,农民负担问题的始作俑者更多是上级 甚至中央 政府及 ( 其政策 参见管清友 、邵鹏 ,2002 ; 郑卫东 ,2004 ;刘文　 、赵鹏 ,2004 ; 吴 理财 、李芝兰 ,2003) 。90 年代开始实行的“分灶吃饭”, 以及 1994 年开 始实行的“分税制”改革 ,虽然 自上而下地划分了各级“财权”,但是 ,在 这个过程中各级政府的“事权”却没有进行制度化明晰 , 以致这项改革 的客观结果是 :一方面自下而上地逐级集中财税资源 ,另一方面上级