香港为何需要公平竞争法-七十年代回顾与前瞻.PDF

第九章 香港為何需要公平競爭法？ 2003 年3 月 (甲) 香港競爭政策的里程碑 在香港競爭政策發展的歷程裏，各類專利權(franchises)及管制計劃(schemes of control)於不同年份出爐。1974 年，消費者委員會成立。它並無法定徵召查詢 權力，但職能包括了“ 收集、接受及傳播關於貨品、服務及不動產的資 料”(216.4.1(a)) 。1987 年，廣播事務管理局成立。 到 1990 年代，香港部份企業上升世界級水平，濫用市塲支配力量的問題開 始受到廣泛關注。1992 年，按政府要求，消委會進行了各個行業的競爭分析。 1993 年 ，電訊管理局成立。1996 年 11 月，消委會在作出七個行業報告後 ，提出 一個總結公平競爭政策：香港經濟繁榮之關鍵 ，倡議制訂公平競爭法，並 設立公平競爭委員會來執行法例。(註一) 1997 年，政府對消委會建議作出回應，成立競爭政策諮詢委員會 (COMPAG) 。1998 年5 月，政府提出競爭政策綱領 (Statement on Competition Policy) 。1999 年 11 月，國際貨幣基組織在是年第四條款磋商(Article IV Consultation)總結聲明裏，首次關注香港經濟的內部競爭情況，並稱許消委會這 方面的工作。2000 年，廣播事務管理局和電訊管理局的監察競爭的權力都通過 法例修訂有所加強。同年 ，歐洲議會表示關注香港的內部競爭，國際貨幣基組織 亦再度於第四條款磋商總結聲明內提及。其後的有關討論，集中於全面的相對於 行業式的競爭政策的好處與壞處。(註二) (乙) 特區政府目前的個別行業為主(sector specific)的競爭政策 特區政府目前的競爭政策主張管制(regulation) 與競爭(competition)相輔 。管 制主要依靠回報率(rates of returns)調控(例如電力、交通) ，旁及價格上限(price capping)(例如電訊) 。而競爭政策則以行業為主：電訊業提早購回專利權及引入 競爭，和廣播業的發展是其焦點。無疑，這兩個行業的法例內就公平競爭的規範， 過往幾年有頗大進步。 1 問題是為何只限於這兩個行業？為什麼在它們之內串謀共同定價不被容 許 ，但於其他行業却可以？政府並未制訂全面(comprehensive)的、跨行業的公平 競爭法(competition law) 及設立執行此種法律的公平競爭機構(competition authority) 。基本理據是不應過度干預市場，須因時制宜。 (丙) 香港為何需要公平競爭法？ 一個開放的經濟體系有貿易(tradables)及非貿易(non-tradables)部門；前者的 自由不等如後者的自由。非貿易部門如房地產、能源、交通、法律及醫療服務、 超市、銀行服務等，比較難以通過國際競爭來保障公平，需要政府監察。 這方面傳統上依靠管制(例如實施於能源 、交通 、電訊 、廣播等行業)來保証 某些非貿易貨品和服務有充足的、價錢質量合理的供應。但由於市場相對細小， 規模經濟門檻較低，容易出現具有市場力量(market power)的供應者，就算他們 以公平手法取得力量，未來仍有濫用力量的可能。 小型開放經濟下管制與競爭政策的相對利弊有幾點考慮: (1)科技發展； (2)市場動力； (3)經濟部門邊界的變動。 (1)科技發展：自然壟斷(natural monopoly)與規模經濟(economies of scale)脫 鈎(例如電力和電訊的超小型供應) ，企業大小與效率關係轉弱 ，意味重點應從管 制轉向引入競爭。當然，某些管制還是有需要維持甚至加強。 (2)市場動力：跨行業而且具有市場力量的企業，衝擊傳統行業以至國界的 規限，管制的範圍界定出現困難。 (3)經濟部門邊界的變動：科技的發展不斷改寫以往的行業範圍(例如電訊與 廣播的界限) ，行業式的管制方案愈趨被動。 當然，這並不等如在個別比較複雜的行業裏 ，母須設立專門的監管機構。問 題是除有特殊的豁免和其他條款外，眾多的企業應受全面競爭法