对人民调解制度重构思考.docVIP

对人民调解制度重构思考 　　［内容摘要］ 经历了几千年的发展变迁，人民调解一直被视为社会治理的有效方式和中国社会调整的基本标志。古老的调解制度在中国正在经历一场制度重构。它既不可能是古老民间调解的简单复兴，也不会是毛泽东时代行政整合手段的再现，它将是一种按照现代法治精神运作的，以解纷维权为功能的，以建设民主、公正、和谐的公民社会为长远使命的新型制度。 　　［关 键 词］ 人民调解；功能分析；制度重构。 　　［作者简介］ 秦志斌，湖南司法警官职业学院教务处副主任，讲师，法律硕士，主要从事宪法学与行政法学研究。 　　 　　在几千年的发展变迁中，人民调解一直被视为中国社会治理的有效方式和调整的基本标志。随着中国社会制度的变革，古老的调解制度也面临着重构。调解重构的背景是复杂的，既有原调解制度功能上的不适应，也有伴随法治理想主义产生的以法院为解纷中心的理念所造成的制度挤压与衰落。当理想化的法治主义带来了诉讼激增和高昂的成本负担等一系列现实问题时，当国外关于替代性解纷机制的知识为国人再启智慧时，调解制度的再兴就成了必然的方向。 　　 　　一、调解制度在转型期社会的特殊作用 　　 　　在社会转型期，调解在实体规范缺失或是不完善时，能通过解决纠纷使人们形成新的行为预期，培养新的社会角色，形成新的实体规范，最后重塑社会整体价值。调解制度的特殊作用表现在： 　　1.拓展实体规范。调解在拓展实体规范方面，诚如季卫东教授所言，可以从以下几个侧面形成和发展法律的机制。（1）促进对法律制度的反思和纠纷当事人的反思，积极调和实体法和纠纷当事人的主张。（2）通过规范间的竞争和选择，大大增加法律发展的契机，以弥和实体法和生活规范间的裂隙。（3）基于个别纠纷的具体情况，对权利关系做出判断，促进实体法的具体化。（4）使潜在的纠纷得以外显，扩大对程序法的需求。（5）把日常会话的规则和程序内的行为规范以更有利于当事人的方式予以整合，以此来发展程序法规则。（6）通过部分地放松严格的审判程序的要求，从而达到形式正义与实质正义的平衡，等等①。 　　2.培养自治秩序。西方的现代化能发展是因为中世纪以来就培养了大量的行业组织如商人协会、手工业组织等等，而且每个行业都有其职业伦理，这正是我国所缺乏的。人民调解制度的存在可以让行业组织和自治团体不断成长。目前，我国行业中企业间的调解组织并未正式规范起来，行业之间的大调解也没有建立。如果建立或培养起真正的民间组织和行业组织，形成共同体自律机制，就可形成社会的“公共领域”，缓解国家与个人的对立，防止国家权力对个人的异化，将公民的自治精神培养起来，培养和发展自治秩序。 　　3.增强内在凝聚力，促进社会和谐。尽管市场经济的发展会带来所谓从熟人社会、乡土社会向陌生人社会或契约社会的过渡，在城市中从“单位人”向“社会人”身份的转化，但是社会基本治理单位仍然是地域性的社会组织和城市的社区，这也正是调解组织可以大大发挥作用的地方。通过这一个个社会基本单位的“和风细雨”般温情的调解，在一大堆的麻烦事的解决中，增进了感情，重塑新的价值体系,维系社会共同体凝聚力,使社会健康发展，实现社会和谐。目前正在提倡的在经济开发区、商品集散地、城市外来人口较多的居住区、城乡交叉地带、大型集贸市场等区域和行业中设置人民调解即是将这种理论付诸实践的表现。 　　 　　二、人民调解工作当前面临的问题 　　 　　人民调解要实现转型和重构，不单单是要排除曾经面临的制度压缩等外部因素，更重要的是解决好自身存在的问题，目前面临的问题主要有： 　　1.队伍素质不高。调解队伍素质不高主要表现在：一是调解队伍文化程度偏低和年龄结构不合理。相当多的人民调解员受教育程度不高，有的基层调解组织高中毕业生仅达到一半以上②。另外调解人员年龄普遍偏大，而新生力量如何进入却没有规范，影响了调解工作的发展。二是工作方法陈旧，还停留在说教和情感影响上，有些调解员只知道倾听，不能解决问题，在处理一些复杂纠纷或财产争议纠纷时，不能使双方当事人心服口服。三是司法助理员队伍不稳定。人员调整频繁，不能专职专用。 　　2.政府扶持力度不够。扶持力度不够主要表现在对经费支持和业务指导不够。调解资金严重短缺，是制约人民调解发展的瓶颈。在过去很长时间里，人民调解员的补助、办公和培训等三项费用很难落实。目前农村村委会委员（含负责调解工作的委员，即下设调委会的主任）的误工补贴还得视各村集体经济状况而定，对于财力不足的村委会，人民调解员的补贴经费量少不说，甚至存在拖欠现象。而委员会的“工作经费”更难以保障。同时，政府对调解仍是传统的宏观式的制度性指导而不是近距离的业务指导。一些乡镇甚至仍是依靠司法所孤军作战，其效果自然不会很理想。 　　3.制度衔接和沟通机制不完善。目前，我国的“大调解”