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当代中国环境政策形成特点与评价 　　摘要 当代中国环境政策的形成是在1972年联合国人类环境会议后开始起步，1979年到2006年得到快速发展。中国环境政策十分注意吸取发达国家的经验教训，密切结合中国国情，其主要特点有：①充分运用命令-控制手段；②努力推动筹集环保资金；③着力明确谁应承担保护环境的责任；④不断鼓励“防治结合”和“综合利用”；⑤较早体现对外开放和国际合作。30多年来，中国环境政策逐步演变并深化：地位从基本国策到可持续发展战略，重点从偏重污染控制到污染控制与生态保护并重，方法从末端治理到源头控制，范围从点源治理到流域与区域的综合治理，手段从以行政命令为主导到以法律、经济手段为主导。文章最后介绍了国际社会对于这些政策的基本评价，展望了中国环境政策的未来。 　　关键词 环境保护；可持续发展；政策；中国；评价 　　中图分类号 X-01 　　文献标识码 A 　　文章编号 1002-2104(2007)02-0001-07 　　 　　中国是宣布实施可持续发展战略最早的一个发展中国家[1]。中国的人口多，人均资源少，大气污染、水污染、土地退化和生态破坏等问题都很突出。中国面临着比其它国家更为严峻的经济增长与资源匮乏的压力，环境问题的广度和深度比一般人想象的要严重得多。作为一个发展中国家，在1972年联合国人类发展会议之后，中国是在人均GDP不足300美元的条件下开展污染防治与生态保护的。30多年来，全国上下为此付出了极大的努力。尽管也取得了一定的成果，但终究难以在经济高速增长的情况下，完全控制住环境恶化加剧的趋势。随着全球化的进展和产业结构的升级换代，一些污染较重的，如钢铁、化工、水泥等产业，不断地从境外转移到境内，从东部转移到中西部。通过实践，越来越多的人认识到，要想从根本上扭转中国环境恶化的局面，出路只有切实转变经济增长方式，坚定不移地实施可持续发展战略。本文将概述中国环境政策的形成、特点、以及国际社会对此的评价。 　　 　　1 中国环境政策的形成 　　 　　1972年的联合国人类环境会议(斯德哥尔摩)推动了中国当代环境保护的起步。会后，中国开始建立环保机构，着手工业“三废”(废水、废气和固体废物)的防治与环境规划。1979年，《环境保护法(试行)》颁布，随后，一些主要的环境法律法规逐步完善。1987年，联合国报告《我们共同的未来》一发表，中国便翻译出版。1992年，联合国环境与发展会议(里约)结束不到两个月，《中国环境与发展十大对策》发表，提出了10个方面的政策，宣布要实施可持续发展战略。1994年，《中国21世纪议程》公布，这是全球第一部国家级的“21世纪议程”。1995年，中国确定“实施两个根本性转变”(经济体制与经济增长方式)，开始了对污染严重的淮河流域的治理。1996年，随着“九五”计划的实施，全国推行“总量控制”和“绿色工程”两大举措[2]，力求基本控制住环境恶化加剧的趋势。自1997年起的每年3月，中央召开基本国策座谈会，中共中央、国务院、各省区市和各部门的负责人汇聚一堂，集中讨论人口、资源与环境问题，明确对策，这已成为一项制度。 　　30多年来，中国有关环境保护的重大决策与行动达130余项。从1981年到2005年的25年间，国务院为加强环境保护工作，先后发布了5个《决定》，这在国务院各部门中是相当罕见的。从中可以明显地看出，中国环境政策从初期着重于强化环境行政管理机构和完善环境法律法规，努力加强环境管理，随后越来越突出经济与环保的协调和“双赢”。特别是在2005年12月，国务院先后发布了《促进产业结构调整暂行规定》和《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。后者首次提出，为在一定的地区坚持“环境优先”、“保护优先”，分别实行“优化开发”、“限制开发”和“禁止开发”。这显示，中国决心扭转“重经济、轻环境”的倾向，通过产业结构调整和加强环境保护，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。 　　环境污染与生态破坏给各国也给中国带来了巨大的经济损失。表1列举了有关中国的一些研究结果。世界银行指出[3]，1995年中国以大气污染为主的损失约占当年GDP的7.7%，它建议中国增加污染控制投资，最好能占到GDP的2%。 　　 　　 　　2 中国环境政策的特点 　　 　　在中国环境保护起步与成长阶段，环境管理难度很大。因此，中国环境政策十分注意吸取发达国家的经验教训，密切结合中国的国情，其主要特点如下。 　　2.1 充分运用命令-控制手段 　　公害往往都是由于产生污染的企业或其它建设项目事先没有对项目的环境影响审慎地进行评价并采取相应对策造成的后果。为此，中国引进了国外的环境影响评价制度，自己创造了“三同时”制度，并把它们纳入1979年的《环境保护法(试行)》，用以防止新