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征地与相关改革非协同性问题探讨 　　〔摘要〕 改革开放以来，我国征地改革的步伐与土地产权、宏观经济体制以及社会管理模式都呈现明显的非协同性特点。这种非协同性变革造成诸多矛盾与冲突，诱发一系列现实问题。因此，面对当前征地方式非改不可的现实，正确的思路应该是坚持协同改革的方向，立足于农地产权及市场经济体制不断完善的现实，着眼于统筹城乡发展的需要，构建以市场化收购为主、以强制征购为辅的农地非农化路径，消除各种摩擦和冲突，适时进行相关改革，形成促进全面深化改革的合力。 　　〔关键词〕 征地改革，协同变革，农地产权 　　〔中图分类号〕D601 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）05-0077-06 　　近年来，“我国征地制度必须进行改革” 〔1 〕几乎成了官方和学术界的共识。政府曾多次明确表达进行征地改革的决心：早在2011年，时任总理温家宝就曾明确表示，“明年一定要出台相应法规” 〔2 〕；2012年召开的党的十八大也指出，要“改革征地制度” 〔3 〕。继而，党的十八届三中全会再次强调，“缩小征地范围，规范征地程序” 〔4 〕。同时，学术界围绕征地改革也进行了长久而热烈的讨论。然而，一方面，改革仍然面临重重障碍，始终难以真正启动；另一方面，学界在许多基本问题上尚存在严重分歧，远不能为改革提供智力支撑。究其原因，这一方面是因为征地改革是系统改革过程中的枢纽性环节，涉及的因素极其复杂、敏感，因当前我国尚有诸多涉及征地的配套改革没有完成，不能贸然进行改革；另一方面，学界的研究多集中于土地征收本身，缺少运用系统观点对改革过程中各种要素之间复杂关系的细致考察，尤其对征地与相关改革之间的非协同性造成的边界冲突缺少深入揭示，对未来改革过程中各要素之间的协同关系缺少足够的研究。因此，笔者尝试考察改革开放以来土地征收与相关改革的互动关系，揭示其明显的非协同性变革特点及其造成的矛盾问题，并力图提出协同性改革的政策方案，以期推动征地改革尽快启动并顺利进行。 　　一、征地方式与相关改革的非协同性问题 　　我国的征地方式形成于计划经济时期，它是与当时的土地产权规定、经济管理模式和社会保障体系相互匹配的。在土地产权方面，当时实行高度集中的公有制和城乡二元格局，人民公社既是土地的所有者，又是征地主体，土地征收的主要目的是优先发展工业和城市，因此，征地补偿往往很少甚至是无偿的，补偿的对象就是村集体经济组织；在管理模式方面，当时实行严格的城乡二元体制和单位制管理，对被征地农民的安置主要采取就业安置的形式，通过农转非和招工的方式进行，一揽子解决被征地农民的就业、社保、养老等问题；同时由于实行高度集中的计划经济管理模式，土地属于集体所有，土地的征收一般并不直接影响单个农民的生产生活，因此，征地谈判的对象主要是生产队，补偿的对象也是集体经济组织。在社会保障方面，生产队既是经济单位，也能够为农民提供养老等社会保障，因此不会诱发失地农民的社会保障难题。改革开放以来，农村的土地产权、经济体制和管理模式都发生了巨大变化，而征地方式虽然也有过多次改革，但其基本框架没有发生根本变化，仍然具有明显的计划经济痕迹，这种改革的非协同性造成了诸多矛盾，进而成为征地方式缺陷的根源所在。 　　（一）征地与土地产权改革的非协同性 　　首先，农民的土地承包经营权已经长久化，但现有征地补偿仍然延续改革开放之初承包期较短背景下的规定，即“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍” 〔5 〕。在改革开放之初，由于土地承包期只有15年，即使在第二轮承包期间，承包期也只有30年。由于在承包到期之后，甚至在承包期以内，被征地农民可以通过村集体经济组织的土地调整，再次获得土地。因此，上述不超过农业年产值30倍的规定虽不尽合理，却能被农民接受。然而，1993年之后，国家逐步调整了土地承包期政策，尤其是党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系保持稳定并长久不变” 〔6 〕的政策之后，这种“长久不变”的规定虽然模糊，但正如陈锡文所权威解读的，“肯定比现在的30年不变要长” 〔7 〕。此政策的出台使土地承包经营权已变成“一种作为所有者的集体不再有任何行使所有权手段的永佃制” 〔8 〕321。显然，现有的关于征地补偿的原则规定已经落后于土地产权变革的步伐了。 　　其次，农村土地所有权的权能越来越小，但其在土地征收中的重要性仍基本没有变化。随着改革的深入，先是作为所有权重要权能之一的土地调整权被废止，接着是附着于所有权的基层组织征收税费的权力被废止。所有权既不表现为占有权，也不表现为使用权，其在农业范围的收益权和处置权也基本全被转让给承包经营权，所有权的主要权能所剩无几，甚至有些学者认为土地“所有权已无价值，已被消灭” 〔9 〕。但是，现有土地征收仍然