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征集人民建议是国家民意机关依法进行专门活动 　　“人民建议”是人民管理社会事务和国家事务的基本方式，也是宪法赋予人民的基本权利。为了保证人民有效地管理社会事务和国家事务，并保障人民权利的实现，各个民主国家都会以不同方式建立征集“人民建议”的制度。征集人民建议制度，即有目的地征求、收集充分代表人民群众意愿的建设性意见，并把这一征集人民建议的工作形成规则体系。征集人民建议制度的设置必须民主、科学、合理，并卓有成效地运转，这样才能使中国特色社会主义民主制度更为健全和完善，从而保证人民权利的实现。 　　一、征集人民建议是国家民意机关依法进行的专门活动，其活动必须在民主制度的框架内进行 　　征集人民建议制度是国家的一项重要制度，因为在一个民主国家内，民意是头等重要的事情，谁掌握了民意，谁就掌握了国家行动的方向和力量。因此，征集人民建议制度必须在民主制度的框架内进行，即由国家法定的民意机关，通过法定的程序进行。这要求征集人民建议的主体必须合格，必须有宪法和法律的授权；同时必须要经过严格的法定程序，从而形成“人民建议”；否则不可能产生和形成人民建议，比如随便一个机构或团体，收集100个人，或1000个人，甚至1万个人对某件事情的意见，都不可能形成人民建议，原因是主体不合格，程序不法定。因此，非经合格的主体和法律程序不可能产生人民建议。 　　我国现行制度的民意机关就是人民代表大会和人民政治协商会议；征集人民建议的方式是议案、提案、建议案、调研报告、意见、批评和建议等。 　　我国现行宪法第七十二条规定：“全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。” 　　《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十八条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。” 第十九条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。” 　　《中国人民政治协商会议章程》第二条规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。” 　　我国现行宪法和宪法性文件，如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议章程》等赋予人民代表大会和人民政协通过议案和提案等方式征集人民建议，但没有赋予政府征集人民建议的权力。 　　二、政府不能征集人民建议 　　国家机关就其构成和分工来说，有国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等；各国家机关分工负责，互相配合、互相监督和互相制约。其中代表国家和人民的是国家权力机关，即人民代表大会和它的常务委员会；国家行政机关是国家权力机关的执行机关。掌握民意、征集人民建议的工作，当然应当由代表国家和人民的是国家权力机关和其授权的组织来做，而不能由其他国家机关和组织来做；更不能由国家行政机关来做，因为国家行政机关是国家权力机关的执行机关，执行机关不可能通过征集人民建议去掌握民意，从而掌握国家的行动方向和力量。否则，在国家权力机构设置上就会重复，国家权力行使时就会冲突和矛盾。只有代表国家和人民的国家权力机关通过征集人民建议，从而确定国家的大政方针，制定国家的法律和政策，并对国家行政机关和司法机关进行有效的监督。正如党的十八大政治报告指出的那样：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”[1] 　　当然，我们说，国家权力机关以外的其他国家机关，包括各级政府不能通过征集人民建议去掌握民意，并不等于说，各级人民政府不能听取、收集、汇集人民的意见和建议；恰恰相反，各级政府必须通过人民来信来访、咨询、听证等制度，深入群众去听取、收集、汇集人民的意见和建议，并将这些人民的意见和建议作为改进自身工作的依据，成为制定政策和工作方针的依据。但各级政府通过人民来信来访、咨询、听证等制度去听取、收集、汇集人民的意见和建议，与征集人民建议是两回事情。征集人民建议的前提是人大及其授权组织主动、有目的地征求、收集人民建议，其结果是掌