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我国能源管理体制困境及其立法完善 　　摘要：能源管理体制是能源发展的前提和保障，也是能源立法的核心内容之一。我国目前正在进行的能源管理体制改革和能源立法变革有助于解决我国目前能源管理中职能分散、各自为政、监督缺位、恶性竞争等问题。通过设立能源政策制定与协调机构、宏观管理机构和市场监管机构3个既分工又配合、层层细化的能源管理机构，整合我国的能源管理职能，形成完善的能源管理体系，将是我国能源发展的关键。 　　关键词：能源管理体制；能源立法；互动；完善 　　[中图分类号]D922.67　[文献标识码]A　[文章编号]1671-7287(2011)01―0059-05 　　 　　近年来，我国经济的平稳快速发展推动了能源生产和消费的持续增长，在全球气候变暖和低碳经济的大环境下，我国又面临着来自国际的温室气体减排压力和国内能源供给不足的矛盾，所以，进行有效的能源管理就显得至关重要。尽管我国目前在能源领域已经有了《中华人民共和国电力法》(以下简称《电力法》)、《中华人民共和国煤炭法》(以下简称《煤炭法》)、《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节约能源法》)、《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)4部单行法律来规范各领域内的能源管理与能源活动，但对新时期多重的能源管理任务和能源发展要求而言，这些规定很多已经落后于实践，远不能满足现代能源管理的需要。 　　能源管理是当今世界各国(地区)进行能源立法的核心内容，能源行业的基础性、战略性和高度统筹性要求国家在中央层面进行统一的规划和部署，强化能源监管。在能源的战略意义凸显的今天，能源生产和消费大国无一不在能源管理上煞费苦心，未雨绸缪。反观我国现行的能源管理体制，管理分散、各自为政、监督缺位、恶性竞争等问题层出不穷，这和我国作为世界能源生产与消费大国的地位是明显不相适应的，因此，对我国能源管理体制进行整体上的考察，检讨其得失，探寻因应之策，是完善能源管理体制及能源法律体系的必经之路。 　　 　　一、我国能源管理体制的沿革与特征 　　 　　能源管理体制变动频繁是我国能源管理体制的特征之一。自1949年成立燃料工业部到1954年撤销该部，我国的能源管理机构分分合合的大幕开始拉开，迄今为止我国能源管理体制经历了十几次变革，但仍处于不稳定状态，目前还在继续调整过程中(见表1)。这种能源管理机构不仅浪费了很多资源，无形中给能源规划与政策的延续性带来巨大损耗，也不利于从宏观上对能源进行整体的考虑和安排。 　　管理职能分散是我国能源管理体制的另外一个特征。能源管理的各项管理职能分散在国家发改委、能源局、商务部、国土资源部、水利部、农业部、国有资产监督管理委员会、科技部、环境保护总局等部委或国务院派出机构中，并且各个能源领域的分工又有所不同，如在煤炭领域有“九龙治煤”之称，而电力管理职责主要在国家发改委(及其能源局)、财政部、电监会等部门之间分配。分散管理导致的结果是：政企不分、政出多门、多头执法，政策和法律的制定变成了部门利益的角力场。煤炭、电力、石油天然气、节能环保等各个领域都有各自的主管部门，但职能和权限的不足又需要其他部门的配合，而部门间又不能形成合力，对能源整体战略发展没有概念，部门管理的产业竞争无序，不同的能源产业之间恶性竞争，最后的结果是每个部门对自己管理的能源产业都是“心有余而力不足”，严重影响能源管理的实效。 　　 　　我国能源管理体制的混乱和僵化有其历史和现实的原因，体现了我国由计划经济体制向市场经济体制转变的时代特征，但总体来说还是在不断地向前发展，只是这种发展目前遇到了瓶颈。这个瓶颈涉及部门与行业利益问题，其解决与我国政治体制改革的进程不无关系，而这也是能源立法所遇到的众多障碍之一。 　　 　　 　　二、现行能源管理体制的困境：以能源立法为背景 　　 　　我国能源管理体制的十几次变革，与我国能源立法水平以及当时的政府管理状况是相适应的，具有浓厚的时代性特征。在20世纪80年代以前的能源消费结构下，我国能源种类单一，对煤炭的依赖程度很高，并且利用方式也不多，能源管理也相对简单。自20世纪90年代起，能源生产和消费的种类与需求逐渐扩大，1993年，我国成为石油净进口国，2007年成为世界第三大石油净进口国，而迄今为止我国还未对石油天然气领域进行立法。在可再生能源领域，即使有最新的立法规定，但还是按照职能分工的方式进行分散管理，在政策执行力和履行管理职能方面也存在诸多问题。此外，基于历史原因形成的能源行业垄断事实难以在短时间内得到改变，能源管理体制也因此缺乏改革的实践基础和动力。于是，能源管理体制一直停步不前。 　　进入21世纪后，我国经济发展的强劲需求带动了能源生产与消费的进一步攀升，而旧有粗放式、低效率的能源消耗状况并未得到改变，随