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政府信息公开宪法分析 　　[摘 要]政府信息公开是宪政建设的必然要求。本文试图从宪法的角度分析政府信息公开制度。人民主权学说是该制度的理论来源，宪法条文为其提供法律基础；它还是知情权的具体体现，是信息资源稀缺性的现实要求。 　　[关键词]政府信息 人民主权 知情权 宪政 　　 　　政府信息是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处理的信息。政府信息公开是指政府机构通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。[1]政府信息公开是民主政治发展的必然趋势。2007年1月国务院通过了《政府信息公开条例》，使我国的政府信息公开制度向前迈出了一大步，凸显了民主宪政建设的内在要求。下文将从四个方面从宪法的角度对此制度加以分析，以便更深刻理解该制度。 　　 　　一、人民主权学说---政府务信息公开的理论来源 　　人民主权学说来源于西方资产阶级思想家卢梭的社会契约思想。他指出国家是人们在完全平等的基础上通过契约方式转让自己的权利所形成的，其目的在于更好地保护每个人的天赋的权利---自由、生命和财产。国家的权力来自于人民的让与，人民是权力的最终所有者。行政机关是人民权力的执行机关，行使的是国家社会、经济、文化的组织管理职能，其职能的行使通常是主动的、经常的和不间断的；它与公民、法人及其他组织的联系和接触是极为密切和广泛的。现代社会中，相对于立法权和司法权，行政权有膨胀和扩张的趋势，行政机关拥有越来越多的准立法权、准司法权以及广泛的自由裁量权，导致行政权极易被滥用和异化，并造成对公民权利的侵犯。因此必须对行政机关的权力加以制约和限制。要求行政机关向社会公开公共信息，这既是对行政权的制约和限制，也是人民主权原则本身的要求。 　　根据《政府信息公开条例》，政府机关应主动公开政务信息，提高政府工作的透明度，依法行政，然而革命导师马克思曾精辟地指出：“官僚机构的普遍精神是秘密，是奥秘，保守这种奥秘在官僚界内部是靠等级组织，对于外界则靠那种闭关自守的公会性质，因此，公开国家的精神及国家的意图，对官僚机构系统就等于出卖它的秘密。”[2]可见政府信息公开有着相当的阻力，这种阻力主要来自于政府机关，作为国家权力最终享有者的人民将依靠人民主权学说来对抗这种阻力，从而为政府信息公开制度提供深厚而正当的思想理论基础。 　　 　　二、宪法文本---行政公共信息公开的法律基础 　　我国宪法规定： “中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。依法治国，首先便是依宪治国；政府依法执政，首先是依宪执政。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”但是，“传统的公民参政权在20世纪之后新的社会法治化过程中已显露出无法弥补的缺陷。这种缺陷表现在公民监督行政机关行使权力的间接性，即公民只能通过自己在议会中的代表，在议会中行使对行政机关的监督，而且这种监督基本上是事后监督，对有效防止行政机关滥用职权起不到理想的作用。”[3]要保证权力的不被滥用，保证人民的监督权，人民就必须了解公共信息。信息不对称是无法保证监督的落实的。 　　宪法27条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第41条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”行使这些权利的前提就是人民要占有足够的信息，从而也就要求行政机关对所占有的公共信息加以公开。这些规定构成了政府信息公开的宪法基础。 　　 　　三、知情权---行政公共信息公开的权利基础 　　知情权作为一项基本人权，很多国家都在宪法中加以规定。我国宪法没有对此作出明确规定，但宪法的很多条款事实上包含了知情权，如现行宪法的第2条，第27条第二款，第41条第1款，第35条。因为要实现这些权利都必须以知情权为前提，是知情权的具体体现。基于知情权的规定，各国普遍建立了情报公开制度，从知情权的立法目的、基本概念，以及请求权人、实施机关、公开内容、公开程序、公开的例外以及权利救济来加以规定。宪法上的公民知情权，最重要的是获取政府信息。知情权、信息自由和信息公开这三者，是密切相关的；单有知情权，而没有信息公开的法律制度，知情权就会落空。对公民而言获取信息是其权利，而对政府而言提