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政府审计全覆盖探析 　　摘 要：党的十八大报告中指出，我国要实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。《国务院关于加强审计工作的意见》（国发48[2014]号，以下简称《意见》）为我国审计事业的发展创新起到了指导性的作用。《意见》更加制度化地规定了审计全覆盖的内容，据此，对《意见》中关于政府审计监督全覆盖问题进行深入研究，阐明审计全覆盖的含义、工作机制，分析影响国家审计全覆盖的因素并提出一些建议。 　　关键词：国家审计；全覆盖；审计监督 　　中图分类号：F239 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）10-0110-02 　　引言 　　刘家义审计长特别强调：“国家审计是国家治理体系的基石和保障，是捍卫人民利益、国家安全、促进政令畅通和廉洁高效、推动民主法治和公开透明、促进深化改革和科学发展的制度保障。”在新的政策和经济形式下，全覆盖有了新的定位和要求。 　　一、国家审计全覆盖的含义 　　党的十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总布局，涵盖了经济社会发展的各个方面，中国现代化总体格局基本形成。十八届三中全会进一步对各领域的改革做出全方位深入部署，形成了国家治理体系中各方面相互协调、共同发展、全面涵盖的改革新局面。审计全覆盖要求的提出，进一步扩展了审计的范围，扩大了内涵，增加了外延。 　　《意见》将审计范围扩大到审自然资源和审政策执行效果，突破了传统的审人和审物的审计，并将审计范围从过去的审部分单位和部分经济活动扩大到审所有单位和所有经济活动。《意见》要求国家审计对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部的经济责任履行情况等进行审计，实现全覆盖性的监督审计；同时通过全覆盖式的审计发现国家政策措施执行中是否存在问题和寻找重大违法违纪案件线索，维护财经法纪，促进廉政建设。审计监督全覆盖成为一种新的趋势。通过加大审计力度，扩大审计种类，实现审计监督的全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济稳步健康发展，是《意见》的总体要求和重大突破创新之处。 　　二、“全覆盖”的工作机制 　　（一）重点审计对象的 “全覆盖”工作机制 　　审计“全覆盖”，从审计客体上讲，就是对审计对象的一种多层次、多形式、多目标的“全覆盖”。其中，审计全覆盖的关键部分是重点审计对象的“全覆盖”，它是整个理念的最核心部分。《意见》要求，在对国有资产和共有资源的管理、分发和运用的过程中受益者和分配者，都必须主动进行审计、应该与审计机关和人员积极配合。重点审计对象是由点到线，再由线到点，进而组成的一个整体，其中的点指的是在各个行业占有举足轻重的位置的重点部门；所谓线，即指重点资金链；而对于面，指的是由重点资金链发展成的重点范围，要根据审计署、各个地方审计单位、审计部门的规定和指导确定。对于重点单位“全覆盖”要建立近期、中期和远期审计项目计划相结合的机制[1]。 　　（二）纵向垂直的“全覆盖”工作机制 　　第一，对于国家级的审计部门，实行双重领导体制，在此体制中，起主导和主要作用的是上级部门。所以，国家级的审计机关应该不再受审计管辖限定的束缚，团结各级力量，包括中央和地方进行自上而下的精诚合作，进而可以更加迅速并且完全弄明白总体情况，站在国家的角度提出不足，分析问题并提出有效的建议。第二，审计机关可以聘请中介组织或专家参与国家审计项目，也可以利用社会审计和内部审计结果。实施重点项目资金和重大政策措施的跟踪审计模式，实现审计客体的纵向垂直。 　　（三）权力监督的“全覆盖”工作机制 　　审计“全覆盖”，在保证审计重点对象的“由点到线，由线到面”的同时，达到审计监督方式的“纵、横、合”也尤为重要。 　　审计“全覆盖”，最终的目标要用制度遏制住权力。党的十八届四中全会明确指出：强化对行政权力的制约和监督，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，争取形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。 　　《意见》更是对探索实行自然资源资产离任审计做出了更为具体的要求，从而进一步扩大经济责任审计的范围。建立健全经济责任审计对象的分类管理模式，确保审计对象的“全覆盖”。 　　三、影响国家审计监督全覆盖的因素 　　（一）审计监督全覆盖的人才资源不足 　　《意见》明确指出，要扩大审计监督的范围与界限，审计全覆盖要包括所有公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任离任审计，更要包括政策执行中发现的问题，发挥“免疫功能”系统的作用。但凡涉及到国家资金、资源、项目等相关经济活动和各单位的人员都要进行审计，因而需要投入大量的人力、物力、精力。但是，我国目前审计方面的高级人才不足，国家审计人员的专业水准和职业素养均有待提高。在职业素养方面，国家审