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政府与社会资本合作及其在云南应用 　　2013年以来，PPP在我国基础设施方面的运用日益广泛，各地相继出台了相关政策支持，而PPP模式因其多样性的发展趋势以及在我国现阶段设计还不成熟的表现，在实际应用中遇到一些困难，本文在梳理PPP模式的内涵、运作机制、国内外及云南省PPP发展历程的基础上，分析PPP在实践中存在的问题并提出相关建议。 　　一、PPP模式的内涵及运作机理 　　（一）内涵 　　由于世界各国国情和意识形态不同，且PPP发展处于不同阶段，因此对PPP确切内涵的表达也不尽相同。目前国际上关于PPP模式的解释有五种定义具有代表性：欧盟委员会认为PPP模式是公共部门和私人部门之间为了提供一种传统意义上由公共部门提供的公共项目或服务而建立起的一种合作关系。美国PPP国家委员会认为PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，并从项目生命周期角度强调了私人部门的参与，尤其是强调了私人部门的投融资。加拿大PPP国家委员会指出PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，主要强调公私部门之间的风险分担和利益共享。联合国培训研究院认为PPP是满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系从而进行大型公共项目的实施。而英国PPP委员会对PPP的定义与欧盟、加拿大的定义类似，又在他们的基础上有创新和综合，他们认为PPP是公共部门和私人（包括志愿）部门为达成理想的公共政策结果而协议商定的风险分担关系，它通常采取长期而灵活的合作关系，通过合同的形式提供服务。 　　综上五种观点，并参考国家发改委的定义，PPP模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。结合我国的实际情况，PPP可以定义为各类项目融资模式的总和，它的主要内涵可以表达为以下四点内容： 　　1.PPP是一种新型的项目融资模式。学者Ghavamifar对PPP模式类型的调研结果显示，由私人部门承担融资责任是区分PPP模式和传统方式的重要因素。PPP融资是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来获得融资。 　　2.PPP可以实现风险分担。政府的公共部门与私人部门以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责，按照各自承担风险能力的大小来分担风险，不仅能够有效地降低各自所承受的风险，还能加强对整个项目的风险控制。 　　3.PPP可提高效率。PPP方式的操作规则使私人部门全程参与到项目的确认、设计和可行性研究等工作中，能将私人部门在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有极好的现实意义。 　　4.PPP可实现收益共享。PPP区别与传统模式最重要的一点就是受益共享，私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到私人部门的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，或者通过特许权协议双方受益分配。 　　图1 PPP项目运作流程图 　　（二）运作机理 　　PPP模式是对整个项目生命周期提出一种新的融资模式，它是由政府部门、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或者“多赢”为目的相互合作关系形式，在实际操作中由于PPP模式可以被赋予不同的具体实施形式，本文针对大体程序做简要介绍。PPP通常是首先由政府或者政府授权的PPP主管机构确定PPP项目，制定PPP项目的年度和中长期开发计划，然后通过招标方式引入私人资本，并与政府相关部门或其授权机构签订PPP合作协议，独自承担或合作共建新的项目公司承担PPP建设项目的设计、建设、运营和维护的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报，同时，政府部门负责公共产品和服务的价格和质量监督。PPP项目分为经营性、准经营性项目和非经营性三种类型。其中经营性项目由使用者付费，使用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本的准经营项目，由政府给予一定的补贴，完全没有收益的非经营性项目则由政府购买进行付费。由于公共产品和服务项目的建设资金需求量巨大，为完成PPP项目建设、运营和维护工作，PPP项目公司成立后通常需要进行大量融资。融资形式包括银行贷款、发行债券、发行资产支持证券、信托借款等，发展到一定阶段，甚至可以挂牌上市或者进行IPO。 　　二、PPP模式的发展及其在相关国家的实践 　　现代意义上的PPP模式产生和发展的历程已有二三十年，由于其多方面的优势与现代公共基础设施项目相契合，因而得到飞速发展。基于PPP自身很强的适应能力和变形能力