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浅析政策参与对政策公共性规范作用 　　摘 要：“公共性”是公共政策的本质属性，公共政策之所以成其为公共政策，就在于其以公共利益的公平分配、合理维护和有效增进为政策目标。而在实际的政策过程中，偏离政策公共性轨道的现象却普遍存在。这不仅背离了政策应有的公共精神，也有损政策的权威性、合法性，局限了政策应有作用的发挥。本文拟从政策参与的角度来对此种现象的应对提供一些粗浅的建议。 　　关键词：公共性　规范　政策参与 　　 　　一、公共性对于政策的重要意义 　　 　　根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。《礼记?礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。公共性是“一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。”可见自古以来“公共”的中文语义就强调多数人共同或公用。现在，“公共”概念已发生很大改变，几乎成为政府和政治的同义词。在现代政治社会里，公共性是国家政策取得合法性的基础和影响权威性的关键性因素： 　　 　　1．公共性是政策取得合法性的基础。合法性作为政治学的一个重要概念，是指对政府的一种政治价值判断，“即是对统治权力的承认”。可见，政治的合法性在其实质意义上应当是公众对政治权力与政治制度的认同。“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”人民群众中间蕴蓄着巨大的能量，人心的向背决定着政权的存亡。而人心的向背又取决于公众对于现存政治制度、政治权力的认同和接受。所以，合法性的问题是事关一国政治稳定、政权存亡的决定性因素。 　　公共政策作为政治系统的产物，其合法性也应当来源于公众的认同、接受。它作为政治统治最重要的手段之一，是否具备合法性将是决定整体政治合法性的重要一环。“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”公共政策的核心价值便是其取向的公共利益性。这是政策公共性的最集中体现，它的存在以公共利益的公平分配、合理维护和有效增进为目的。一项以公共利益为取向的政策，往往在公众的认同方面更具群众基础。因此，也更易为公众所认同和接受。在君主专政时代，政策是以君主为核心的统治集团利益维护和政治统治的工具。因此那时的政策谈不上公共利益性，即使有，也不过是统治集团所谓的“政治恩赐”。在由于社会的政治冷漠而形成的顺从型政治文化影响下，当时政治在一定时期内还是具备一定稳定性的。而进入政治民主时代，人民主权的思想已深入人心，公众参与热情空前高涨，人们对政策的公共利益取向充满期待。一旦政策丧失公共性，便会出现政策“合法性”认同危机，长此以往，势必要引起整体政治的认同危机。在一定意义上可以说，公共性是政策合法性的基础。因此，政策要维护、增强其合法性，就不得不设法规范其公共性的价值取向。 　　 　　2．公共性是影响政策权威性的关键性因素。“权威是正式组织中信息交流(命令)的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或‘成员’支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事。”所以“一个命令之是否有权威决定于接受命令的人，而不决定于‘权威者’或发命令的人。”这是巴纳德所提出的一个全新理解权威的视角。“任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础，权威能消除混乱、带来秩序，没有权威的组织是无法实现组织目标的。”一个国家的政治组织应当具备一定的政治权威，这是消除国内政治混乱，带来社会秩序，实现政治组织目标的基础。公共政策作为政治组织的产物、权威主体分配公共价值的一种工具，也应当具备被政策标的遵照执行的权威。根据巴纳德的权威理论，这种被政策标的遵照执行的权威，也应当来源于“接受命令的人”。而“接受命令人”就是我们常说的目标团体。而一项政策要获得目标团体的接受，是要具备一定的条件的，“如果个人认为一个命令所带来的负担会破坏他同组织关系的纯利益……他就会不服从这个命令。”这个条件从根本上说，是对利益的估算。公共性作为政策的本质属性，其核心价值就是公众的利益取向。保证了政策的公共性，也就保证了政策利益的公众性。只有公众发现政策的利益惠己性，才能更愿意去遵照执行，从而也使得政策获得应有的权威。 　　 　　二、我国对政策公共性规范的必要性 　　 　　虽然从总体上来说，我国政策基本上是遵循着公共性的运行轨道的，但由于对政策问题的认识模糊、政策执行中的利益诱惑、政策评估后果的担心、政策终结引致利益丧失的忧虑等因素，政策过程中公共性丧失的现象还普遍存在，大抵可以归结为以下几点： 　　第一是政策制定背离公共性。政策的科学制定是顺利执行政策，实现政策目标的先决。而科学制定政策的关键在于决策的科学化。但是在现实中，由于决策主体的素质、出于对集团利益的维护等原因