民族自治地方经济社会发展核心问题及共制约因素与对策研究.docVIP

民族自治地方经济社会发展核心问题及共制约因素与对策研究 　　[摘要] 解决民族自治地方经济社会持续发展的核心问题，关键在于自治机关有效地行使自治权。但是，由于《民族区域自治法》界定自治权的法律规则缺乏明确性，而《商业银行法》等法律没有规定的自治权，《矿产资源法》等法律将自治权等同于一般性地方权力，使得自治权规则的实施失去了制度基础，而立法解释以及争议裁决的缺位，进一步加剧了自治权规则实施的困难。为此，应通过法律改革，增强自治权规则的明确性与稳定性，扩大自治权规则界定的权力禀赋，完善自治权规则的法律解释体制，健全自治权规则的争议裁决机制，以消解自治权规则不具可实施性品质的根源。 　　[关键词] 民族区域自治法；自治权规则；权力边界；权力禀赋 　　[中图分类号]DF28 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2009)05-0067-05 　　 　　民族自治地方的自治机关能否有效地行使自治权，是推动其经济社会持续发展，保障少数民族平等权利实现的核心问题。然而，在当下的实践中，由于诸多因素的影响，这一权力并没有得到有效行使。因此，深入剖析制约自治权行使的内在因素，系统研究完善相关法律制度及其实施机制的改革方案，具有重大的实践意义。 　　 　　一、民族自治地方经济社会发展的核心问题与理论研究的范式转换分析 　　 　　如何推动民族自治地方经济社会的持续发展，一直是我国理论研究和建设实践的重大问题。大量的研究成果表明，与非民族自治地方相比，民族自治地方既有市场发展潜力大、自然资源丰富和劳动力成本较低等比较优势，也面临着自然环境恶劣、基础设施落后、环境污染严重、人口综合素质较低、经济与财政能力不足、贫困问题突出等相对劣势。在这种背景下，如何充分利用民族自治地方的比较优势，克服甚至消解相对劣势，是实现经济社会持续发展的关键问题。 　　改革开放尤其是西部大开发战略实施以来，中央政府从加强基础设施建设、强化环境污染治理、提高人口综合素质、转换经济和产业结构、增强政府财政能力、提升民众生活水平等方面，实施了大量的促进民族自治地方经济社会发展的???策。然而，这些政策的实施虽为推动民族自治地方新一轮改革开放奠定了良好基础，但与其预设目标仍有明显差距，民族自治地方的比较优势没有真正转化为经济和财政优势，其GDP与财政收入总量、人均收入水平及其增速与非民族自治地方的差距仍在不断扩大。因此，反思既有理论和政策，探讨推动民族自治地方经济社会持续发展的关键因素，是当下必须解决的重大问题。 　　从既有的理论和政策文本来看，内容主要集中在中央政府优惠政策供给和发达地区帮助责任承担等外部因素之上，较少涉及民族自治地方内在发展动力的塑造问题。然而，对落后地区的发展来讲，外部支持固然重要，但如何运用外部支持，进而将分散的、局部的、微观的有利因素整合为一个协调统一的有机整体，塑造长期发展的内在动力则更为关键。进而言之，在外在因素与内在因素的关系上，外部支持在短期内可能对改善民族自治地方经济社会的发展状况产生明显效果，但要获得长期的发展，必须通过内在因素的作用将外部支持内部化才可能实现。因此，如何塑造民族自治地方的内在发展动力，才是解决其经济社会持续发展的核心问题。 　　区域内在发展动力的塑造，主要源于市场和政府的作用。而在资源状况、经济结构、市场环境等因素既定的情况下，要提升区域创新与发展能力，关键在于政府有效地行使权力，履行职责，合理配置资源，为市场主体营造良好的发展空间。在我国现行宪政体制下，依据宪法和民族区域自治法(以下简称“自治法”)的规定，从权力关涉的领域看，民族自治地方的自治机关享有涵盖政治、经济、文化和社会四个层面的自治权；从权力行使的方式看，既有立法自治权，也有行政管理自治权。这些权力的赋予，为自治机关有效整合各种资源，提升区域创新与发展能力，提供了宪政基础和法制保障。但实践中自治机关行使自治权的状况并不理想。怎样才能保证自治权的有效性，仍是有待深入研究的理论问题，这也是中国共产党的十七大报告将“保证民族自治地方依法行使自治权”作为新时期政治领域改革重点的根本原因。 　　近年来，法学界对此也非常重视，并致力探寻其背后根源，但收效甚微。既有的成果大致有两种进路：一是从宪政体制角度，致力于中央与民族自治地方权力关系之性质辨析，集权与分权之争是其理论研究的重点；二是从法律实施角度，致力于自治机关和上级国家机关责任制度研究，如何通过外部制裁机制约束这些主体，以保障自治权的行使是其理论研究的重点。这些研究虽然对完善自治权行使的外部保障机制具有重要意义，但因其对实在法体系中不利于自治权行使的内在因素，尤其是对自治法中界定自治权的法律规则与相关法律的关联问题缺乏必要关注，没有真正揭示自治权难以充分有效行使的制度根源，很难在根本上解