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PAGE w 加强税收优惠管理 张磊 一、现行税收优惠政策中存在的问题 １．税收优惠政策缺乏系统性和规范性 我国现行税收优惠政策的一大特点是内容多、规定散、补充繁、变化快这种状况虽然充分体现出了税收优惠政策的灵活性及时反映了国家的政策意向但从整体上说这样的优惠显然缺乏系统性也不够规范税收优惠政策的严肃性和可操作性因此大为降低实施中这样的税收优惠对征纳双方来说都难以准确把握加大了征纳双方的成本容易形成新的税收漏洞而税收优惠政策较低的透明度也与ＷＴＯ规则不相符可能在一定程度上破坏投资环境不利于外资的引进 ２．税收优惠缺乏必要的监督与制约 由于现有税收优惠范围较为宽泛临时性税收优惠所占比重较大同时税收优惠分析、评估制度和预算制度尚未建立税收优惠政策的执行缺乏必要的制约与监督再加上在税收优惠作用的估价上存在着过分夸大的倾向致使税收优惠逐年递增据估计每年全国各种税收优惠的税收额在１０００亿元左右大致相当于全国同期工商税收的１１％～１２％有的省份高达２０％左右由于有些政府支出项目必须采用一般财政支出的形式而这部分支出必须通过政府 取得足够的税收收入来满足若税收优惠规模过大势必影响政府财政的收支平衡 ３．税收优惠存在错位现象 要实现某一社会经济目标既可以依赖财政直接支出也可以依赖间接支出——税收优惠；既可以采用税收优惠也可以采用金融优惠和其他优惠政策选用何者应综合考虑多种因素但目前由于对税收优惠效应的不适当夸大以及对各种优惠政策的分析、评估制度尚未建立造成税收优惠范围失控效应低下政府预期难以达到这是税收优惠的越位 而随着市场经济体制的建立和完善公共财政职能范围的逐渐明晰税收优惠的“缺位”问题日益暴露税收优惠的范围与政策取向取决于财政职能的需要据此税收优惠的范围和重点应随着“全能财政”向“公共财政”的转换而转向非生产领域转向是一个过程转向过程中出现“缺位”不可避免但新的税收优惠活动领域界限不明转向速度过慢甚至滞后于体制的转换则会延迟社会经济目标的实现甚至延迟体制的转换 二、加强税收优惠管理的对策 １．建立健全税收优惠法制 为改变税收优惠多、散、乱的局面应由全国人民代表大会授权国务院制定单独的税收优惠法规可以考虑在总则中规定税收优惠目标、原则、方式和审批程序分则中或按税种或按优惠目标分章将当前各税种中的税收优惠的具体项目、内容、办法、立法执法权限等归并整理后一并纳入税收优惠法中同时应注意税收优惠的时效性除优惠政策制定时应加强预见性外对税收优惠法实行定期修订税收优惠法的制定实施可以加强税收优惠法制的规范性、透明 性和统一性防止人为因素的越权减免和攀比减免有助于税收优惠政策的统筹规划、协调配合同时又便于征纳双方了解堵塞税收漏洞吸引外资 ２．逐步建立税收优惠分析评估制度 为改变税收优惠过多过滥的局面应该逐步建立起科学的税收优惠分析、评估制度在此基础上对原有的税收优惠项目按照成本效益分析结果进行彻底的清理整顿对各类骗取税收优惠的违法乱纪行为进行严惩对保留下来的税收优惠项目加强执行监督对拟发布的新的税收优惠项目必须经过成本效益分析决定其取舍 ３．明确税收优惠的活动领域加快其转向 按照现代公共财政理论结合税收优惠的特点和性质在不改变公平与效率平衡的基础上将税收优惠的范围限定在社会公共需要领域如国防、教育、卫生、治安等现阶段特别要注意运用税收优惠政策促进社会保障体系、支援不发达地区发展和大型公益基础设施的建设及环境保护事业的发展在税收优惠的转向上可以而且应该早于财政体制的变革如此才能及时反映国家的意图发挥税收优惠的导向作用尽快解决税收优惠的错位问题为财政体制转换服务 作者单位天津财经学院 来源:中国税务报2002.03.25