样态与进路第三方参与地方立法实证分析.docVIP

样态与进路第三方参与地方立法实证分析 　　摘要：第三方参与立法在地方层面已具有相当数量和类型丰富的实践探索和制度尝试，通过对近15年来第三方参与地方立法的分析，可以发现一种融会竞争与合作元素的第三方参与立法模式已具雏形。这一模式的构建将有助于推动科学立法、民主立法目标的实现，但这一模式的展开，还应当优化单一第三方的类型，融会多数第三方的竞争与合作，并进一步规范第三方参与立法的进路。 　　关键词：地方立法；第三方参与；实证分析 　　中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2016）04-0107-007 　　一、问题的提出 　　党的十八届四中全会提出“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”，并进一步提出“深入推进科学立法、民主立法……探索委托第三方起草法律法规草案。”2015年3月《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修订亦规定：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”（1）这次《立法法》修订的另一个重大变化是将地方立法权由49个“较大的市”扩大到284个“设区的市”。这一大规模“放权”引起了学界的隐忧，认为“地方利益”“部门利益”合法化的问题会更加严重，立法重复现象也将进一步加剧，因此地方立法今后应当“从追求数量向追求质量迈进”。[1]然而，立法质量的提高需要充分的立法“人力”资源保证，大多数设区市的立法部门人员数量不多、相对缺乏立法经验，其能否承接好下放的立法权是一个新的挑战。对此，学界纷纷开出了“委托第三方立法”的药方（2），然而，第三方的参与是否必然能够提升立法质量、谁可以作为“第三方”、应通过何种程序来委托第三方更有助于功能实现，这些兼具理论和实践价值的问题值得进一步研究但却鲜有人关注，幸运的是，正式制度出台前，地方已积累了丰富的实践。 　　在此，本文通过阅读文献、网络搜索、实地调研等多种渠道选取若干第三方参与立法的典型事例，拟勾勒出当下我国第三方参与立法的真实图景，进而提炼出地方立法中的第三方样态和参与进路方面的本土经验。为全面地掌握我国第三方参与立法的运作现状，科学分析与展望第三方参与立法的未来发展，本文择取了2001年至今的12个典型事例展开研究（具体见表1）。 　　通过表1可以发现第三方参与地方立法的涵盖范围包括立法调研起草、立法后评估、法规清理等多个领域，第三方有高等学校、律师事务所、专业协会、学会等不同类型，数量有单一和多数等不同样态，参与进路有直接委托、公开竞争等多种形式。实践已经表明，“第三方立法”正由零星的部门和地方探索逐渐向国家层面的制度要求提升。以下，本文将集中对地方立法中的“第三方”样态和参与进路进行探讨和分析，以期对未来制度建构有所裨益。 　　二、第三方参与地方立法的样态分析 　　从上述典型事例来看，参与地方立法的“第三方”出现了多样化的态势，但总体上仍以律师事务所和高等院校为主，间或出现行业、专业协会等社会团体，此外，多数立法活动是委托单一“第三方”来完成，也创设性地出现了同时委托多个“第三方”竞争或合作的参与模式。以下试对“第三方”的各种类型和数量作一简单分析。 　　（一） 第三方现有类型 　　1.高等院校 　　在上述样本中，高等院校作为参与地方立法的“第三方”占据相对多数，在一定程度上反映了我国立法部门选择第三方时对“高等院校”具有天然的“青睐”。首先，高等院校相较于立法实际部门，其优势是更加专业和中立，可补齐相关实践部门从事立法活动“理论支撑不足”和“部门利益过度考量”的短板；其次，包含法学院系的综合性高等院校，具有法学理论丰富、综合知识体系健全和专家学者广泛的优势；再次，数量众多的学生可为立法活动所必要的查阅文献、实证调研、统计分析等任务提供充分的人力资源保证。例如在西南政法大学作为第三方进行法规清理的事例中，该校发动“500多名师生参加了清理工作”，这一人力资源优势实难为其他类型主体所能拥有。在上述福建省政府办公厅委托高校参与法规评估清理事例中，对供应商的一项评分要求为“学校内其他相关院系能够提供智力支持的得5分，否则不得分”。 　　高等院校作为第三方参与立法活动的确具有独特优势，但其也有不足。学者所从事的学术研究与立法政策和技术要求往往属于不同层次，容易表现出深奥性、超前性、理想化和简单化。高等学校参与立法如运作不当，可能会陷入“坐而论道、闭门造车”的尴尬境地，使立法“部门化”演变为立法“学院化”，带来法规文本脱离实际的难题。如在“广东省人大常委会委托三所高校起草法规”事例中，在起草文本的评估论证会上，理想与现实激烈碰撞，部分评估专家认为“教授们太过理想化”，部分内容存在“不接地气”，“不具可操作性”等问题。[2] 　　2.