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构建党内法规体系三项任务 　　〔摘要〕 经过三十多年的改革和完善，党组织的工作、活动和党员行为已基本实现了有法可依，但是与“形成完善的党内法规体系”相比仍有较大的努力空间。构建党内法规体系包括评估、清理、建设三项基本任务。评估是构建党内法规体系的前提条件，要求评估内容要全面，评估主体要多元，评估方法要可行。清理是构建党内法规体系的自我更新机制，主要有集中清理和即时清理两种形式。建设是构建党内法规体系的关键环节，包括党内法规“点”上体系性建设，党内法规“线”上体系性建设，党内法规“面”上体系性建设。 　　〔关键词〕 党内法规体系，评估，清理，建设 　　〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）01-0013-05 　　 〔收稿日期〕 2014-12-08 　　 〔作者简介〕 杨云成（1986-），男，山东枣庄人，中共中央党校党建教研部博士生，主要研??方向为反腐败和廉政建设。 　　张希贤（1954-），男，河北承德人，中共中央党校党建教研部教授、博士生导师，主要研究方向为执政党建设。 　　党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”作为建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的重要任务。本文结合十八届中纪委四次会议的有关部署和《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）、《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（以下简称《五年规划》）等相关规定，试从评估、清理和建设三个维度谈对构建党内法规体系的认识，以期引起人们对该问题的再思考。 　　一、评估：构建党内法规体系的前提条件 　　《制定条例》规定，“党内法规制定机关，起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估” 〔1 〕 （P12 ）。任铁缨认为，评估的首要任务是“解决这种制度可有可无” 〔2 〕 （P60 ）的问题。在他看来，作为法规用语，“可以”和“应当”有着实质性区别：“可以”是权利性规定，即既可以这么办，也可以不这样办;“应当”是义务性规定，即必须这么办。本文在此基础上，就评估内容、评估主体和评估方法做简要分析。 　　（一）评估内容要全面 　　党内法规的评估内容主要有两项：事前评估和事后评估，前者指对制定某项法规的必要性和可能性的评估，后者指对法规运行成效的评估。法规制定的必要性多涉及“应然”内容，可能性侧重于“实然”内容。制定党内法规既要考虑其“应然”，也要考虑其“实然”。因此，党内法规的最佳出台时机是理论上应该制定且具备现实条件的时候。比如，在反腐败和廉政建设实践中，有人将官员财产申报公开制度称作是终极反腐制度。暂且不做是否为终极制度的争论，如果缺少国民收入登记制度、金融财产实名制、现金流通管理制度、不动产登记制度等制度作支撑，其反腐成效必然得不到有效发挥。本文不是质疑官员财产申报公开制度的价值，而是认为该制度的制定必须具备现实条件。换言之，实际需要制定但不具备立法条件的法规，不要勉强。 　　党内法规运行成效的评估主要涉及两方面内容：实效性评估和可操作性评估。实效性评估的目的在于了解法规运行情况是否达到了立法预期。因此，在实效性评估中，要综合考察法规的宣传教育情况、执行主体的认知情况、作用对象的认同情况以及法规的具体实施情况。不仅要分析表象，而且要探究其成因，“是法规本身的原因还是执行中的原因，如果两者皆有，需要进一步分析谁是主因谁是次因” 〔3 〕 （P36 ）。可操作性评估的目的在于了解法规具体内容是否具有可操作性，其规则和程序是否合理等。因此，在可操作性评估中，不仅要分析法规本身是否具有可操作性，而且要考察法规在运行中是否存在其他法规作支撑。 　　（二）评估主体要多元 　　显然，对党内法规的评估一定不能自说自话，更不能自吹自擂。鉴于党内法规是“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称” 〔1 〕 （P1 ），党内法规的制定机关和起草部门以及普通党员是最基本的两类评估主体。 　　党内法规的制定机关和起草部门应该认真分析党的建设面临的新形势和新任务，以改革中出现的新问题为导向，以内容科学、程序严密、配套完备和有效管用为目标，不断探索和制定符合我党实际的法规制度，使党内法规建设顺应时代要求，满足群众期待，体现科学精神。当前，来自法规制定机关和起草部门的评估主要是定性评估，即党内法规存在着“不适应、不协调、不衔接、不一致”的问题。为此，过去两年，中央办公厅等五十多家单位和省、自治区、直辖市党委有关部门对自新中国成立至2012年6月出台的党内法规进行集中清理。经清理，上述问题得到妥善解决。 　　普通党员是党内法规