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论设区的市行政立法机制的科学建构 　　摘 要：新修改的立法法，赋予了设区的市政府规章制定权，明确了其规章制定主体地位后，设区的市政府立法工作正式启动。设区的市政府做好立法工作必须深入贯彻立法法精神，正确把握立法方向，发挥政府法制机构的主导作用。通过构建公众有序参与立法的机制、各方民主参与的协商机制、专家参与的论证机制等，保障设区的市政府立法工作的规范有序进行。 　　关键词：政府立法；主导作用；民主协商；有序参与 　　中图分类号：D913 文献标识码：A 　　改革开放以来，地方经济社会发生了巨大的变化，许多设区的市人口众多规模相当大，特别是随着城镇化建设的发展，与其相关的土地、人口、环境、城乡建设与管理、社会治理等问题日益复杂，必须要靠法治管理。法律是治国之重器，稳妥推进改革发展，必须运用法治方式，坚持立法先行。立法法赋予了设区的市政府规章制定权，针对具有本行政区域特点和特别需要的事项进行立法，以解决本行政区域的实际问题。当前，部分设区的市政府依据立法法及相关规定，已经制定了立法计划，立法工作进入了实质性阶段。为确保使立法有效发挥引领作用，应深入推进科学立法、民主立法，建构规范化的政府立法运行机制，促进立法质量提升。 　　一、明确行政立法权限及制度设计方向 　　政府立法亦为行政立法，因其兼有行政权与立法权的双重性质。政府立法应严格限制在其立法权力范围内，取得法律授权，①做到于法有据。设区的市实施立法权，应根据自己的特殊需要实施立法，其制度设计应服务改革发展、简政放权，解决社会热点问题，为经济社会持续健康发展创造良好法治环境。 　　（一）行政立法权限 　　1. 明确立法权力边界，准确把握地方政府规章制定权限的范围。地方立法权限范围的准确把握是地方立法工作理论和实务面临的基础问题。2015年新修改的立法法，赋予了设区的市政府规章制定权，明确了其规章制定主体地位，其依据是立法法第82条规定，设区的市政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。 　　“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项”具有高度概括性，法律语义解释的多样性，导致对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”会产生不同的理解。根据《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于审议结果的报告》，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看，按照环境保护法的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。②在具体立法工作中，对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”中的“等”应作“等外等”理解。关于可立法事项的具体范围，结合立法目的，对概念应予以目的性扩张，作扩张解释，宽泛理解。 　　2.坚持立法有据原则，制定地方政府规章必须有上位法依据。“没有上位法依据，不得制定地方政府规章”。③这与制定地方性法规有明显的区别，宪法规定省、自治区人大及其常委会在不与宪法、法律、行政法规抵触的前提下，可以制定地方性法规。政府立法对于依据要求而言，要严于不抵触原则，多数情况下，为执行法律、行政法规、地方性法规的规定，管理本行政区域内事项而进行立法，必须有法律、行政法规、地方性法规等上位法依据。 　　3.地方政府规章设定权利义务，必须取得上位法的明确授权。我国实行统一而又分层次的立法体制，地方立法权是中央授予的，总体上地方立法权比较有限，地方立法具有从属性，法无授权不可为，越权则无效。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。这与地方性法规不同，地方性法规只要不与上位法抵触，无需上位法依据，地方性法规也可以设定权利义务。但政府规章必须有依据，没有上位法的明确授权，地方政府规章没有权力义务的设定权限。 　　（二）制度设计方向 　　1.坚持问题导向，解决实际问题。法律的生命力及价值，在于实施、在于管用、在于解决实际问题。聊城改革中面临许多难题，比如，在农村改革上，推进城镇化涉及到农村土地制度、城乡土地征用制度、户籍制度等改革；在法治改革上，如何创新社会管理的体制机制；在民生改革上，如何解决上学难、看病难、教育均衡发展、孤残儿童救助、养老等问题。要善于发挥立法破解改革难题的作用，善于将市委、市政府决策部署以法律的形式固化下来，为经济社会发展提供法制保障。 　　2.服务中心工作，体现本地需求。制度设计要坚持大局观，围绕中心工作，服务改革发展。紧紧围绕市委、市政府工作大局，坚持立法与改革决策相统一，相衔接，主动适应全面深化改革和全面依法治市的需要，集中立法?Y源，引领