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海陵区政府财政负债风险分析与防范 　　摘要：文章从地方政府财政负债的背景出发，分析了地方财力与财政负债之间的平衡关系，提出了努力防范和化解泰州市海陵区政府财政负债风险的思路及建议措施。 　　关键词：海陵区政府；财政风险；财政负债；分税制；防范；预警机制 　　 　　近年来，为拉动地方经济发展，构建良好发展载体，一些地方政府利用多种途径，积极筹集资金进行工业园区建设和城市改造。这对于地方经济发展的推动作用是毋庸质疑的。但政府负债规模的扩大，无疑会加大财政风险。因此，保持一个适度的、可控的、有效的财政负债规模，并时刻注意财政负债风险的防范与化解，才是我们坚持科学发展，建设和谐社会的理性选择。 　　财政负债的书面释义是“一级财政所承担的能以货币计量、需以资产偿付的债务”。但财政是社会经济风险的最终承担者，一切社会经济的风险最终都有可能转化为财政风险。因此财政负债风险不仅仅包括直接债务风险，还应包括或有债务风险，如社会保障基金缺口风险、企业改革改制成本、公有资产经营风险以及一些由政府提供或明或暗的担保而带来的不确定性债务风险。 　　 　　一、 地方政府财政负债的背景 　　 　　1． 分税制体制下的地方财政状况。1994年，国家实行分税制财政体制改革，在各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财力相统一的原则，结合税种的特征，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入。其后，相继进行了1995年的财政转移支付制度改革，和2002年的所得税收入分享改革以及省以下财政管理体制的框架构建。应该说，分税制财政体制改革总体上取得了显著的成效，保证了国家财政收入的稳定增长，增强了中央财政的宏观调控和资源配置的能力，调动了地方政府增收节支的积极性。但考虑到改革的渐进性，现实中也面临着一些亟待解决的问题，突出表现在基层（县乡）财政运行困难。 　　（1）税源主体不足，收入增长乏力。1994年实行的分税制，在按税种划分政府间收入时，首先考虑的是中央政府，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例上收，留给县乡的则是一些数额小、零散、不稳定且征收成本较高的小税种或者是好税种的小头，如增值税的75%和100%的消费税要上缴中央财政，同时中央对“两税”的增量部分按1∶0.7的比例集中；企业所得税、个人所得税本是地方税种，后改为中央和地方共享税，起初各分享50%，2004年开始中央分享60%，地方分享40%。相应的，中央财政收入占整个财政收入的比重，1993年为22%，1995年为52.2%，2004年为57.2%。随着中央与地方共享税种数量的增多、共享比例的提高和共享比重的加大，自然而然地弱化了本已十分脆弱的地方税体系，目前真正属于地方主税种的只有营业税、房产税、契税等。分税制改革初期，地方税约占全国税收总量一般为20％~30％，到2003年这一比重降至10％左右，行政性收费、罚没收入、土地出让收入和其他非税收收入成为拉动地方财政收入增长的主体。 　　（2）刚性支出过多，保障难度加大。在收入层层上移的同时，地方政府需要负担的各项开支却没有减少。一是财政供养人员不断膨胀，使得仅人员经费一项就耗用了大量财力；二是义务教育、社会保障、基础设施、社会治安，环境保护等区域性公共产品仍由地方财政负担，同时上级政府又将原有的事权下放下一级政府，将一些政策负担转移到地方政府的身上。三是为了体现国家对农业、科技、教育、公检法等社会事业的重视，相关的政策法规都明确要求这些事业支出的增长幅度要超出地方财力的增长幅度。而地方财政特别是县乡等基层财政再没有财权集聚和责任释放的载体而成为最终一级承担者。四是专项转移支付需要配套资金。如国家对道路、通讯、能源、农业基础设施等投资的项目，一般都要求当地财政按比例配套资金，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。而且越是困难的县乡，越难以保证配套资金，争取专项资金的难度也越大。五是屡屡出现“上级请客，下级买单”的现象。中央和上级政府经常出台一些导致县乡财政增支减收的政策，而且要地方自行消化，使地方财政支出责任加大，非常被动。 　　（3）债务负担沉重，财政风险突出。由于财政收支缺口大，难以满足基本公共支出需要，债务包袱沉重。一方面，地方财政显性风险日益增大，主要表现为赤字预算、各种债务、应付未付款、不良资金以及融资担保引起的风险；另一方面，地方财政还存在着大量的隐性风险，包括社会保障欠账，专项资金配套资金欠账等。财政部部长金人庆曾经指出：“由于县域经济发展不平衡、财政供养人员增长过快、省以下财政体制不完善等原因，部分县乡财政较为困难，成为财政经济运行中比较突出的问题，不仅影响了城乡和区域协调发展，而且影响了基层政权的稳定。” 　　以海陵区为例，1996年地级泰州市成立时进行了事权划分，