环境正义视角下邻避治理模式重构.docVIP

环境正义视角下邻避治理模式重构 　　摘 要：在当前的邻避治理中，政府是唯一的主体，参考技术专家意见进行决策，不吸纳公众进入决策过程，存在政府职能越位的情况。决策按照“决定―宣布―辩护”程序进行，先是政府通过咨询技术专家意见，形成决策方案后向社会宣布，在公民提出异议后再进行辩护，决策程序不合理。同时，关于邻避冲突防范与解决的法规建立尚不够完善，不能满足邻避治理需要，存在法律供应不足的问题。这种邻避治理模式侵害了公民的环境知情权和参与权，导致部分邻避设施建设呈现“宣布―抗议―停建”的局面。需要切实尊重公民环境权益，按照环境正义要求重构邻避治理模式。让公民参与到决策和管理之中，通过合法程序进行交流和沟通，真正达成有效共识，按照制度规范运行。首先，邻避治理主体由一元向多元转变。居民和社会组织参与到邻避设施建设决策与管理中，实现多元主体的相互协作。其次，邻避设施建设决策程序由“决定―宣布―辩护”向“参与―协商―共识”转变。多元主体参与协商，充分吸收公民意见，回应其合理诉求，在达成共识后再进入决定与宣布环节。第三，邻避设施建设行为的规范化。完善环境公众参与、环境信息公开、环境权益救济等与邻避治理相关制度，使邻避设施建设各个环节有法制保障，规范政府、企业和居民行为。 　　关键词：环境正义；邻避；公众参与；信息公开；环境权益救济 　　当前，随着邻避设施建设的增多以及公民环保意识和权利意识的提升，国内邻避冲突事件呈现日益增多的趋势，且经常出现“宣布―抗议―停建”的情况。这与当前的邻避治理模式密切相关。在当前的邻避设施建设中，政府是唯一的决策主体，按照“决定―宣布―辩护”的程序进行决策，在建设和管理中缺乏制度的规范。这种邻避治理模式侵害了公民的环境知情权和参与权，其结果往往是得不到居民的认同，导致邻避设施建设无法进行。因而，要避免邻避事件的发生，就必须按照环境正义的要求，转变当前的邻避治理模式，让公民参与到决策和管理之中，通过合法程序进行交流和沟通，真正达成有效共识，按照制度规范运行。 　　一、邻避治理主体由一元向多元转变 　　在当前的邻避治理中，政府是唯一的治理主体。在原先的计划经济体制下，我国政府承担的职能过多，行政权力过度膨胀，社会事务几乎是无所不管。改革开放后，政府精简了一些机构和职能，这种情况有所改观，但仍然存在政府职能越位的情况，体现在邻避问题的治理之中，就表现为政府相关机构作为邻避治理的唯一主体。在邻避设施建设决策中，政府相关机构认为公众对邻避项目的知识有限，并且不会因为邻避设施的公益性作出个体利益的让步，如果公开信息和进行民主决策必然会导致反对，于是直接由政府参考技术专家意见进行决策，不吸纳公众进入决策过程。这种决策方式存在两个方面的问题：一是侵犯了公民的环境参与权；二是政府职能的越位。由于这两个问题的存在，这种决策方式非但不能解决问题，反而导致政府公信力丧失，激化了矛盾。公民感觉到其环境权益受到侵犯而产生不满，引发更强的邻避心理和更激烈的抵制行为。当邻避冲突发生后，政府机构成为被质疑的对象，又没有回旋的余地，往往导致邻避设施建设的停建。鉴于此，邻避治理要尊重公民的环境参与权，将其吸纳进邻避设施建设决策和管理中，实现治理主体由一元向多元的转变。 　　公民环境权赋予了公民具有参与自身生活环境使用的决策与管理的权利。1972 年联合国第一次人类环境会议通过的《人类环境宣言》中指出：“人类有权生活在具有尊严和福利的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。”随后，各国学者也对环境权问题进行了深入探讨，环境权的内涵逐步明晰。总体看来，公民环境权既包括对环境的使用权、享受权等实体性权能，也包括环境知情权、处理权、参与权等程序性权能。而公民的环境使用权与私人财产所有权又有所不同，具有非排他性，即指公民在使用和享受其环境的时候不能排除其他人的使用，这为邻避设施建设提供了可能。但是，公民的环境使用权也决定了邻避设施建设必须征得公民同意，否则就可能造成对公民环境权益的侵害。同时，公民的环境知情权、处理权和参与权决定了邻避设施建设必须有公民的参与，公民有权在知悉邻避设施建设相关信息的条件下参与建设项目的决策和管理。 　　政府在邻避治理中应该承担什么角色呢？关于政府在环境管理中有什么样的权利和义务，美国学者萨克斯提出的“信托理论”给出了较为合理的解释。萨克斯认为，由于环境要素属于“共用财产”，任何人不能任意对其占有和支配，而是要将其共同委托给国家管理。1这赋予了国家对于环境使用的管理权。由此可见，政府对于居民环境行使的是管理权，而不是完全的占有权和使用权，政府不能单方面直接决定关系到居民环境的邻避设施选址与建设，而应该充当管理者、保护者和协调者的角色。首先，政府是环境使用的管理者。政府应从宏观上为环境使用提供制度规范和游戏规则，