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系统论视域下政府管理创新类型与路径分析 　　摘 要： 政府系统是整个社会的子系统，社会环境是政府管理系统运作的基本约束前提，随着政府所处的社会环境的变迁，政府管理就必须对自身进行变革，进行管理创新以适应变化的社会环境。因而，转型社会中，政府的管理创新一直是人们关注的焦点。政府是一个投入产出系统，政府管理创新的本质就是政府这一投入产出系统生产函数的变动，根据影响政府系统的主要变量提出政府管理创新有两大基本类型和五条主要路径，这一政府管理创新的路径模型，为我们把握和理解政府管理创新行为的本质及其路径提供了一个新的理论分析工具。 　　关键词： 政府管理； 路径； 创新； 管理模式 　　中图分类号： D625 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.010 　　文章编号： 1673-9973（2017）01-0056-04 　　在大量的文章中，人们的研究主要集中在政府为什么创新（why）、政府的哪个层级的哪个部门在创新（who）、怎么创新（how）、什么时期在创新（when）及其创新的绩效怎样（Performance）等具体问题。然而关于管理创新的本质是什么，路径、模式是什么等理论问题的回答还比较缺乏。因而，笔者以系统论为理论分析工具，对政府管理创新的本质、影响因素，以及政府管理创新的基本类型与路径等问题作以理论上的回答。 　　一、政府是一个与环境变化相适应的动态系统 　　依据里格斯行政生态学的观点，没有一种生命有机体是可以孤立存在的，任何一种有机体都必须依赖其所存在于其中的环境，与周围环境进行物质、能量、信息的交换是其生存与发展的前提，政府系统也是如此，政府是社会的一个子系统，它产生于社会、服务于社会，政府系统展开活动的目的及其展开活动的客观依据与前提条件都来源于其所存在的社会环境，对政府系统而言，只有随着社会环境的发展变化而发展变化时，才能实现二者间的协调，政府系统才能不脱离其所在环境基础而实现有效、良性运行。因此，政府系统不是固定不变的，随着人类社会环境的变迁，它是始终处在动态演变过程中。范登伯格提出平衡理论（Theory of Equilibrium）对此进行了解释。他认为对于一个具体的政府系统来说，其所处社会环境是不断变化的，这种变化对政府系统自身及其运行必然产生扰乱。他将这种扰乱称之为压力。认为“当政府系统遇到压力后，就会在内部产生不良功能，从而失去平衡。系统要实现有机的平衡，其内部就需要改变，从而主动适应外部环境的变化。”[1]因而，政府系统不是一成不变的，而是这样一个与环境变化相适应的动态系统。 　　要适应社会环境要求的种种变化，政府就必须进行自我变革，即对自我组成要素、结构要素、运作流程等进行调整，通过这种自我更新，其目的在于达到三个参数的优化，其一是对政府作用边界的调整，政府的作用范围是大还是小，是有限政府还是无限政府，应根据国家的经济、政治、社会发展状况决定，这样确立政府与社会的合理边界，使政府的作用与社会的发展要求相适应。其二是政府的产出效益（Effectiveness）的优化，即使政府提供切合于社会的需要的服务类型，政府既不缺位也不越位，恰当地弥补社会的缺失，发挥出推动社会发展的最大效益。其三是政府生产效率（Efficiency）的提升，即能把投入以最快速度，最大限度地转化为对社会的服务。这一优化的过程是政府不断地对自身组成要素的扬弃和重新组合，表现为政府运行体制与机制的不断完善、职能的合理配置以及政府管理手段科学化程度的不断提升等。没有这一自我否定的动态调整过程，政府系统就难以高效地完成好管理社会与服务于社会的使命，也不能实现自身随着社会的变化而不断地成长与发展。 　　二、政府管理创新是政府系统生产函数的变动与优化 　　任何社会组织都是一个功能系统，其意义就在于形成特定的功能作用于社会。组织首先有聚集功能，即把分散的人、财、物等因素，按一定的关系组合或聚集在一起，集中于统一目的上。其次，它可以将这些资源按照一定的工序，进行 “制作”、“加工”、“化合”，转化为新的功能和能量，从而成为社会所需要的新物品或服务。最后，经过转换功能生成的新的功能和能量，通过一定的渠道释放出去，以满足社会需要，实现组织存在的价值与合理性。组织就是这样一个投入产出系统。美籍奥地利经济学家约瑟夫?熊彼1921年针对经济组织提出“创新”的观念，认为“创新”就是组织这一投入产出系统的“生产函数的变动”[2]即在生产中引入新的生产要素、条件、方法或者对旧有的生产要素、生产条件进行“新组合”，形成一种新的“生产函数”，从而使组织的运作模式、体系发生变迁的行为。后来，彼得?德鲁克将创新的概念进行了推广和拓展，他认为创新是赋予资源一种新的能力，使之成为创造新价值与财富的活动，这一观