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行政指导价值分析 　　摘要：行政指导是我国行政管理学领域的一个新范畴。其中所蕴涵的诸多价值反映了社会历史和法治发展的必然，昭示着其在新的历史条件下的发展前景与生命力。文章从弘扬权利文化、提高行政效率、提升服务质量以及促进社会和谐等维度，力求对行政指导的多重价值作一尝试性阐述。 　　关键词：行政指导；权利文化；行政效率；服务质量；社会和谐 　　中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1009-055X(2008)06-0019-05 　　 　　行政指导是一种十分有效的现代行政管理方式，它具有权利义务的协商性、行为主体双方意志的互动性以及行为履行的自觉性等特征。它有利于体现现代市场经济条件下，政府行为朝着民主、服务平等方向发展的趋势。此外，它在培育社会自治、提高行政效率、减少行政案件纠纷等方面所起的作用也不容小觑。因此，行政指导必将成为现代政府施政的中心。本文对行政指导的多重价值进行研究，旨在推动其在行政管理领域的自觉运用。 　　 　　一、行政指导有利于弘扬权利文化 　　 　　权利是随着人类社会的发展而产生、存在并发展的文化现象，是社会的产物。在不同时代和不同文化背景的社会行为规范里，我们大致都可以看到有一个权利体系的存在，权利文化是权利与文化的结合。目前我国对于权利文化的涵义主要有两种理解：一种观点认为权利文化是指社会公众的价值信仰和思维方式，是以权利为核心而形成的社会文化，并指出权利文化是法治文明的基础，而法治文明是权利文化的产物，是权利文化发展与完善的科学机制。另一种观点认为权利文化对应的是制度文明，在这种文明里人类以权利本位为设计制度的原则。上述两种观点并不存在本质的差异，但后者更能直接体现“权利”在整个社会制度中的地位，故本文在后种意义上使用权利文化这一概念。 　　在表现形式上，权利文化以权利本位理论为核心。权利本位理论是解决公民和国家主体关系的理论，它主张公民有权主宰国家，国家以保证公民主人地位为必要；权利本位理论也是解决权利与权力互动关系的理论，认为“强力是不能构成权利的”，相反，权利才是权力的基础与源泉，权力来自于社会的权利冲突和社会管理的需要，权利规定和界定国家权力运作的合理性基础、范围和限度，是国家权力的界标。总之，权利文化是一种弘扬权利的文化，它意味着四个转变：即社会从臣民社会到公民社会的转变；时代从权力时代到权利时代的转变；个人从传统的单位人到社会自由人的转变；国家管理的目标从传统的为某种社会的“中心任务”服务到为具体的每一个公民个人服务的转变。 　　权利文化的弘扬要求政府执政观念予以转变，按照“以人为本”的执政理念和科学发展观的要求，强化社会管理和公共服务职能。这种转变首先应当体现在公民与政府的关系上，即必须从公民义务本位和政府权力本位，迈向公民权利本位和政府责任本位。在权利文化背景下，公民与政府之间的关系不再停留在政治层面上的“主仆”关系，而是具体顾客与商家的关系，即公民既是政府的管理对象，但更是政府的服务对象；政府行为以公民为中心展开，政府行为的意义与价值以公民的满足程度为评判标准；政府权力尤其是强制性权力的范围受到了法律的严格限制，相反公民个人的权利要求被充分彰显，凡是法律没有明文禁止的则意味着自由，且义务的承担以权利的享有为前提和归依；强制和命令已退缩，协商、鼓励和建议等已成为政府实现其管理目标的最有效方式。 　　行政指导在行政领域的提倡和运用回应了权利文化弘扬的基本要求。传统管理方式依靠自上而下的行政权力来运作，具有单一性和管理性等特点，这种“管”字当头的管制型政府管理方式抑制了公民主体性，助长了行政官僚主义作风，有悖于权利文化的基本精神。因此，应当将协商、激励、建议等柔性的更为人性化的行政指导引入行政领域，以回应权利文化的要求。行政指导的运用既要体现在行政立法上，更要体现在行政执法和行政司法上，因为立法是实现人性化管理的前提，执法和司法则是实现人性化管理的关键。行政立法上以人为本，即要求行政指导的制度设计应当以便于人们行使权利、保障人们行使权利为中心。行政执法上以人为本，即要求政府在实施具体行政指导行为时，采用指导、建议、劝告等非强制方法。一般认为，在规制行政领域只有采用处罚、命令等强制手段，才能达到实现行政管理秩序的目的。然而我国近几年的行政管理实践表明，行政指导在规制行政领域也有广阔的利用空间。既然对于秩序行政领域可以采用非强制命令的方法使相对方自愿配合，那么对于给付、服务等其他行政领域，则更有条件实施灵活多样的方式来调动相对方的积极性和主动性来实现行政管理目标。如以指导、建议、鼓励和引导等方式来实现行政目标，已在许多国家被广泛运用就是明证。行政司法上以人为本，即要求政府作为中立的第三人处理纠纷时，应当以相对方自愿为原则，更多地通过说服教育的方法引导其平等