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论城市自来水业投融资机制改革存在问题与对策 　　[摘要]城市自来水业投融资机制改革已经成为自来水业规制体系改革的必然趋势，但也存在着一些问题，诸如有效的投融资机制还没有建立起来、外资和民营资本进入的比重仍然较少、融资模式尚未确定等。这就需要采取具体措施加快城市自来水业投融资机制改革。基本措施包括多渠道融资、推行股份制、确定合理的投资回报率、采取有效措施规范自来水业投融资机制改革等，以确保自来水业市场化改革顺利进行。 　　[关键词]自来水业；投融资机制；股份制；规制体系 　　[中图分类号]F299.24 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1002-736X(2009)09-0041-03 　　 　　近几年来，随着市场化改革的不断深入，放松进入规制、推进民营化改革已经成为自来水业规制体系改革的必然趋势，也取得了阶段性的成果，但毕竟我国放松规制的时间不长，在改革过程中也出现了一系列亟待解决的问题，从而影响自来水业绩效。 　　 　　一、城市自来水业投融资机制存在的问题 　　 　　(一)有效的投融资机制还没建立起来 　　目前，自来水业投融资机制基本上确定了市场化、产业化的改革发展方向，在借鉴发达国家经验的基础上在投融资多元化方面作了多种尝试，如BOT模式、合资模式等，对解决自来水业投资需求量大和投资不足的矛盾起到了很大作用。但适合我国自来水发展现状的有效的投融资机制还没真正建立起来，融资能力不足问题仍制约着自来水业的发展。面对经济快速发展、城市化进程不断加快、水质标准和水环境要求日渐攀升而形成的巨大的投资缺口，中央政府财力已难以为继，城市政府又不具备任何有效的商业融资能力，使自来水业投融资能力严重不足，带来一定问题：低价变现供水业存量资产；推卸和转嫁政府投资责任于公众，致使水价不合理攀升；通过行政干预，不合理侵犯商业投资人利益；侵占国有资产的管理者收购；等等。另外，如金融工具单一、融资手段缺乏、融资保障薄弱、法律法规不健全等问题也同样制约着城市自来水业健康发展。 　　(二)外资和民营资本进入的比重较少 　　中国自来水业仍然是国有企业一统天下的局面。外资受国内法规、管网开放速度、谈判成本等因素影响而不能进行大规模的投资；民营资本受企业规模小、资金少、技术薄弱等因素影响，还不能进入需要巨额资金投人、收益回报率稳定的自来水业。特别是污水处理业，能够吸引的投资更是寥寥无几，仍然主要由政府财政进行投资。 　　(三)融资模式尚未确定 　　模式选择得当与否，直接关系到企业的产权和公司的治理结构，关系到自来水业市场化的效果，更关系到消费者的利益和社会的稳定。自来水的融资可以采取多种形式，具体见表-1所示。 　　 　　从表-1可以看出，民营部门和外资介入越多，越能提高技术水平、回收成本、提高投资的积极性，也越注重企业利益。但这几种模式在消费者利益、社会利益上没有太大的差别，都需要政府进行有效的规制。这几种模式在我国自来水业都有应用，但都存在着这样那样的问题，适合各地情况的行之有效的融资模式还在探索之中。 　　(四)BOT运营模式尚未规范 　　BOT模式是目前普遍采用的模式，但实际运行中政府和投资公司都面临一定的风险隐患。政府面临的风险有四：一是当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺无风险高回报的固定投资回报率(一般为15％)，或者中方包销水量、固定价格，这样的合作方式使外商可以完全不考虑市场供求、价格波动、管网漏损、用户欠费等因素，完全排除在任何市场风险和财务风险之外，这些风险完全落在中方自来水业或地方财政身上，加大政府和居民的负担；二是如果政府规划滞后或规制不力，容易造成私营企业的不规范参与和竞争；三是项目建设过程中可能会出现投资者延误工期、投资超支、筹资困难、承包商破产或不可抗力中止合同等现象都会造成项目不能如期建设和投入使用；四是少数投资者可能采用不成熟的工艺和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府。在政府面临风险的同时，投资者也面临着风险：一是政府不讲信誉和政策不稳定，这是私营企业介入市政基础设施领域的最大障碍和风险；二是项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动；三是项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。这些风险隐患加上新的合作模式还未确定、制度还未得到规范，都在一定程度上限制了BOT模式在实际中的运用。 　　 　　二、自来水业投融资机制改革的具体措施 　　 　　(一)多渠道融资 　　将城市自来水业务区分为公益性项目和经营性项目，对其中属于公益性项目的水源保护、供排水管网、防洪等业务。政府应该承担建设、运行维护以及更新改造的责任，主要由政府投资，但要逐步探索企业化运行的新路。属于经营性项目