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论城市房屋拆迁泛公共利益化及其法制对策 　　【摘 要】“泛公共利益化”是指政府有关部门为了能够保障拆迁活动的顺利进行，或基于其他方面的种种原因，在房屋拆迁中的“公共利益”与“商业利益”不分，任何情况下都是打着“以公共利益为重”的旗号而进行违规活动的常态化、普遍化现象，已产生了严重不良的社会效益。针对这个问题，本文结合国内相关案例为背景展开综合论述，在分析了宪法、法律对“公共利益”相关规定的基础上，详细分析了“泛公共利益化”的原因，以期能在关于如何解决城市房屋拆迁中的“泛公共利益化”的问题上，提出了切实可行的对策建议。 　　【关键词】公共利益；泛公共利益化；原因分析；法制建议 　　一、公共利益的涵义 　　1、公共利益的涵义 　　关于公共利益的准确定义，各国的学术研究都不尽相同、暧昧不清。根据《牛津高级英汉双解词典》的解释，公共利益是指公众的、与公众有关的或为公众的、公用的需要的利益。1 　　可见，如何定义公共利益是一个至关重要的问题。亨廷顿对研究和判断公共利益提出了三种方法：一是把公共利益等同于某些抽象的、重要的、理想化的价值和规范；二是把公共利益看着某个特定群体（阶级）或者多数人的利益；三是把公共利益视为个人之间或群体之间竞争的结果。2 　　2、我国现行法律对公共利益的有关规定 　　公共利益引起当今世界各国立法的普遍关注，尤其在当代宪法中，有关公共利益的规定大幅增加。 　　我国《宪法》第十条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这体现了国家依照法律规定保护公民的私有财产权；第五十一条规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。” 　　而《行政许可法》第一条“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理”，以及《土地管理法》第二条规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。 　　从宪法和法律的各项规定中，我们不难看出，法律虽然并未规定公共利益高于公民个人利益，但通常情况下实际上的做法却是，当公民个人利益与公共利益发生冲突时，通常都是以保护公共利益为主，要求公民个人利益服从公共利益。法律的职能之一是平衡利益关系，调整利益分配，对利益冲突做出优先选择和优先保护的决定。公共利益和公民个人利益在法律上是存在着明确界限的，但从另一个角度看，两者又是一对矛盾体，当公共利益的范围变大也就意味着公民个人权利的界限受到了更多的限制。3 　　二、“泛公共利益化”及其存在的原因分析 　　近年来，因房屋拆迁出现的上访与大规模社会对抗现象，究其原因在于现行拆迁制度存在合法性和对公民合法权益的侵害问题。主要表现在：现行拆迁制度一事没有区分不同拆迁的法律关系。拆迁包括公共利益为目的拆迁与商业拆迁。前者的实质是国家对公民财产的征收，是公权力实施的行政行为，拆迁与被拆迁主体之间是行政法律关系；后者的实质是市场主体之间的平等的民事商业活动，任何一方不能将自已的意志强加于另一方；拆迁与被拆迁方之间是民事法律关系。二是错误界定了政府在拆迁活动中的地位。在以公共利益为目的拆迁中，政府必须作为公权力的代表依法实施征收拆迁行为，不能由非政府组织介入；在商业拆迁中，必须尊重公民的合法财产权益和市场主体的意志，不能由政府越俎代庖或者充当利益集团非法拆迁活动的帮凶。4目前，政府就是真正的公共利益和商业利益不分，任何情况下都以公共利益说事，这就是典型的“泛公共利益化”。 　　不同的拆迁建设项目，所代表的公共利益的层次性是不同的。一般可以分为三个层次：一是高层的公共利益，它是国家投资的基本建设项目，如三峡工程等；二是中层的公共利益：它是地方政府投资的建设项目，如城市道路、公园等；三是低层的公共利益，它是非政府投资的建设项目，如工厂扩建、片区改造等。前两类建设项目具有一般意义上的公共利益性，得到了社会的普遍认同。而第三类建设项目，由于投资主体的多元化，尽管项目的实施可以提高和改善人民的生产生活水平，但投资主体都是以自身利益为出发点，因其产生的公共利益是值得商榷的。 　　现实中，城市拆迁的更通常的动因或出发点是公共设施建设、旧城区改造等。但是，由于存在利益关系，上述的这些动因可能多是由不同职权或不同级别的政府部门提出，实践中很少有通过公众表决的情况。因此，这样出来的决策符合公益需要的程度各不相同，有时候至多只符合局部人群低层次的眼前利益，或者满足政府及其官员的财政、税收、投资、功利等目标，恶劣者由于任意规划、盲目上项目，破坏建筑文化遗产和城市