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试论市场机制在公共服务领域中适用性 　　摘要：在公共服务改革中，有关公共服务成本的支付方式上，亟待厘清“政府直接支付”与“政府间接支付”两个概念，否则公共服务市场化改革在理论上就会成为一个伪命题，在实践上也会导致公共服务供给的低效率与成本支付的不公正。公共服务中的市场机制要求服务成本的支付必须以个体化的形式出现，但在本质上并不以要求社会个体承担服务成本为前提，政府财政(通过个体)间接支付公共服务成本是市场机制适用于公共服务领域的根本前提，也是保证公共服务高效、公正供给的根本条件。 　　关键词：公共服务；市场机制；财政中立；政府与市场；公共教育 　　 　　公共服务改革已经是中国公共行政学界炙手可热的话题，其中不少观点在当前的讨论中似乎已经有了共识。不少学者认为，诸如公共卫生、公共教育之类的公共服务应该由公共财政来承担成本，但并不一定要由政府直接投资的公共机构如公立医院、公立学校来直接供给。而且在实践上，公立机构的直接供给容易造成低效率。因此，理论争论的焦点往往集中在“如何有效供给”的问题上，即政府直接供给(通过公共机构)与市场间接供给(通过非公有机构)哪一个更有效的问题。但是从逻辑上分析，这种争论是一个伪命题。因为它忽略了一个更为本质性的问题。确切地讲，公共服务领域最为根本的问题不是“政府愿不愿意支付”服务成本的问题，也不是政府“如何供给”的问题。而是政府“如何支付”的问题。上述争论很大程度就是在回答政府“如何供给”，当有关部门试图把市场机制引入教育、卫生等领域的时候，无论学者还是实践者都混淆了两个不同维度的问题：通过市场机制来提高现有公共资源的使用效率呢，还是来汲取更多的非公共资源来弥补公共服务中资源不足的状况? 　　 　　一、公平性是公共服务的核心价值 　　 　　公共服务要由政府来买单的要义在于它是以公平为根本目的。从操作的层面上来看，它的供给具有“财政中立”的特点，即如公共教育理论所说的“每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关”。“也不能与学生自身禀赋所能够控制之外的因素相关”。“财政中立”必然成为公共服务改革的主要目标。然而从经验上看，公平性的缺失也正是目前国内公共服务存在的主要问题。以公共教育为例。虽然它作为公共服务必然具有一种平均主义的特点，因为它的基本功能并不是培育精英，而是保证公民享受基本的教育权利。但是现实中公共教育中以区域差异为核心的不公平现象却达到了一个前所未有的程度。在1993年为例，全国城乡小学生的人均经费差距为1.9倍。贵州省内城乡之间在3倍，而上海市与安徽农村之间达7倍：在初中阶段。全国城乡整体差距为2倍，贵州省内城乡之间达到4.2倍，而北京市与贵州农村之间则达到10倍。到1999年，上述各个层次的差距都进一步扩大了。其中小学和初中阶段城乡整体差距均扩大到3.1倍。小学阶段最大差距达11倍(上海市3 556.9元：贵州农村323.6元)，初中阶段最大差距达到12.4倍(北京市5 155.2元：贵州农村416.7元)。在2000年之后的数年间。考虑到向农民收取教育集资的行为受到限制而农村中小学的教育经费更加紧张。以2002年为例。全年全社会各项教育投资为五千八多亿元，而占总人口60％以上的农村却只获得其中的23％。 　　因此，中国公共服务的根本问题不在于从“政府一市场”维度来“界定政府在公共服务中的角色，政府职能不足的要强化政府作用；市场作用不足的要强化市场的作用；而在政府与市场存在互补关系的场合，则要同时强化二者的作用”。相反地。根本的问题还停留在更为初始的阶段上。即政府虽然明白自身要为公共服务买单，但却不能有效协调政府支出责任，从而无法保证政府可以“公平”地让老百姓消费公共服务。 　　 　　二、误用市场机制是公共服务显失公正的根本原因 　　 　　对于上述现象，最为直接的原因可能就是政府公共教育经费严重不足。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确规定，到20世纪末，财政性教育经费占GDP的比例要达到4％，但到20世纪90年代末。这一比例一直未突破3％。直到2002年，才提高到历史最高水平的3.41％。而自1980年以来。该比例的世界平均水平则稳定在4.7％-4.9％，较发达地区为4.9％～5.1％，欠发达地区为3.8％～3.9％。与此同时，本来已经极为匮乏的公共教育经费又过多地倾向于非义务阶段教育，许多国家小学和初中的公共教育支出占GDP的比例大多在2％-2.5％，而2002年中国的这一比例仅为1.8％。在2006年新的《义务教育法》实施之前，中国的义务教育还存在着重点学校制度。所以即使是义务教育，教育经费也会过多地向重点学校、示范学校倾斜。而且在事实上，这种现象也并没有因为重点学校制度的取消而减弱。 　　随着1978年以来中央“放权让利”