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问责制视角下大学管理制度变革 　　摘要：问责是一个过程性概念，以责任确定为前提，而以责任追究为核心，其目的在于以追究失责的方式实现过程的控制。问责制引入现代大学制度体系是适应当代国内外高等教育发展、应对我国大学“单位化”弊端的必然要求。新建地方本科院校要摆脱单位或机关意识的束缚进而实现质的提升，必须建立现代大学制度，并将引入问责制作为体制转变的关键。 　　关键词：新建本科院校　现代大学制度　问责制 　　作者：张继明，泰山学院教育系讲师；王洪才，厦门大学教育研究院教授、博导 　　 　　一、高等教育问责机制的引入 　　 　　在政治学、管理学领域权责体系研究中，国内学者常将“问责(accountability)”等同于“责任(responsibility)”。实际上accountability含义十分复杂，涉及控制权力滥用、确保公共资源实现公共价值、提高效率和效益、提高政策的透明度与合法性等。在美国教育语境中，“责任是问责的静态涵义和直观体认；而从制度层面理解，问责并不意味着绩效评价、信息公开或实施奖惩某种单一管理活动，它将这些全部涵盖且有所超越和延伸”，可见问责涵义的丰富性。笔者认为，问责是一个过程性概念，以责任确定为前提，而以责任追究为核心，其目的在于以追究失责的方式实现对过程的控制，而控制正是为着责任的履行和该过程所通向目标的达成，也即赫尔曼?芬纳(HermanF－ner)所说的“责任必须以外部控制为基础”。因此，问责还是一个体系性概念，包含了从责任、制度、管理和信息等多个向度，问责的实现是系统内多个环节相互协调的结果。 　　问责制源于公共行政领域。新制度主义理论认为，制度的功用之一在于通过游戏规则对政治行为者进行约束，是确定利益关系和权力架构后实现政府规范、有效运行的关键。公共行政领域实施问责，正是为了确保行为者遵守游戏规则。例如，行政问责通过对不履行或不正确履行法定职责、损害行政管理相对人的合法权益的各级行政主要负责人进行内部监督和现任追究，来维持行政秩序和效率。问责制的最终目的是要从积极监督和预防的角度实现权与责的统一，保证管理目标的实现。教育问责即通过监督教育机构及行为人的职能履行情况或追究其失责行为，达成教育目标。高等教育问责制源于20世纪中后期的欧美国家。高等教育问责根据问责主、客体的不同分为外部、内部问责，前者是指高等教育行政管理机构、社会组织、公众等利益相关者对高等教育或某所高等院校绩效的问责，后者是院校内部利益相关者之间的问责。 　　上世纪80年代，随着相关利益者对大学资金使用效益的关注，高等教育问责在英国兴起。在其问责体系中，大学必须向教育行政管理或基金组织、大学教师协会等利益相关者就“财政廉洁与安全、风险管理、成本与竞争力、学校规划、投资数额、与学生相关的统计数据、教学研究和服务质量”作出说明、解释。除了向上级机构汇报其资源运用情况及效果外，大学还必须接受工业联合会等资助者的各种外部评估。频繁的外部评估给大学带来了沉重压力。“到1990年代初期，大学经历了名副其实的全景敞视式(Panopficon)监督，一年是学院审核，另一年是竞争性的研究评估，再下一年是教学质量评估。”％目繁多的内外评估是英国高等教育问责的极端表现，为了减轻高等学校的负担和保障问责机构或个人的利益，英格兰高等教育基金委员会于2000年发表《为了高等教育更好的问责》报告，提出了“根据可能提供的产品确定问责要求”，“明确利益相关者与大学间的关系”，“问责安排应寻求两者的利益最大化”等原则。 　　作为一个典型的地方分权型的国家，近些年美国联邦和州对学校的控制开始逐渐加强，试图在分权与控制之间找到一种平衡。教育问责就是其改革的举措之一。在美国，对大学进行问责的机构主要是由各州的立法机构指定一批学校外部人士组成的董事会和由各州政府组织的高等教育委员会。不论是公立大学还是私立大学，都有这种由各州立法部门工作人员、牧师和熟悉高校管理的市民代表组成的董事会，其主要职责是对学校大型建设项目的必要性、资金投入等经济问题及学校发展的其它重大问题进行审议和监督。高等教育委员会通常采用两种方式组成：一是由政府出面采取合作的方式吸收社会各界熟悉高校管理的人员参与；二是直接由州政府创设并进行管理。高等教育委员会吸收了社会各界精通高等教育的人士参与，对高校管理的干预能够控制在相对科学、合理的范围之内。除了这些固定的监督、问责机构之外，美国各州的立法机关也肩负着对高校进行责任评估的职责，立法机关主要通过事前审计、过程审计和终期审计等形式来控制大学的各种计划、项目实施情况。 　　问责制加强了高校与政府、社会等外部利益相关者之间的沟通，使高校教育责任更加明确，职责履行更加有力；同时，高校价值目标的达成有赖于科学的管理，问责制的引入促进了高校管理制度的