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陕西城乡社会救助二元化主要表现原因及对策分析 　　【摘 要】20世纪90年代开始构建新型城乡社会救助体系。由于历史原因，城乡分别形成了适合各自特点的救助制度和方式，以至于形成了目前的城乡“二元化”的救助模式。这不利于缩小收入差距、促进社会公平；不利于农村人口生活水平提高和生存状况改善；不利于社会和谐稳定。因此，必须有步骤地促进城乡社会救助一体化，首先实现城乡救助制度和管理体制一体化；其次统一城乡救助标准，最终实现救助水平统一，消灭城乡差别。 　　【关键词】社会救助 城乡二元化 城乡一体化 　　社会救助是最古老的社会保障形式，也是现代社会保障体系的重要组成部分。它解决的是困难群体的生存危机，也是维护社会底线公平的制度安排。社会救助制度是否完善具体体现着政府的公共责任和社会的道德。目前我国社会救助制度处在加快建设与发展之中，随着我国经济社会发展和财政投入的加大，社会救助的总体水平不断提高，为解决城乡居民的生活困难，维护社会稳定发挥了无可替代的作用。但城乡社会救助二元结构明显，从社会救助项目设置相似，到社会救助标准和水平都存在着明显差距。农村社会救助存在覆盖面窄、保障水平低等问题。 　　城乡“二元化”社会救助体系的形成及其弊端 　　1.城乡二元社会救助体系形成的历史过程 　　在我国计划经济时期，面对城市企业劳动者和机关事业单位工作人员，以单位为基础建立了社会化程度较高的社会保障制度，救助项目有城市“三无人员”困难救助，单位包办的职工困难救助，以广泛就业为基本特征，城市救助资金的来源是全民所有制企业（国家财政）。在农村则实行家庭与集体相结合，以土地为基础，以家庭保障为主的较为传统的基本生活保障制度，社会救助主要依靠村集体对困难家庭实施救助，救助项目有农村“五保”救助，自然灾害救济制度以及特困户救济，以自助、互助为特征，辅助以国家必要的帮助。农村救助的资金来源是集体经济。这样的区别源于城乡不同的所有制形式，农村是以生产队为基础的农业生产集体所有制，城市是以全民为基础的全民所有制，公有化程度不同。 　　改革开放以来，随着农村家庭联产承包责任制的实施和城镇经济体制改革的推进，以农村集体保障和城镇单位保障为基础的原有社会保障体系逐渐瓦解，农村贫困和城市下岗、失业等问题日益成为突出的社会问题，贫困现象在城乡之间发生了深刻的变化。为此，适应改革形势的变化，城乡分别从各自实际出发建立了相应的贫困救助制度。20世纪80年代，我国社会救助改革的重点主要放在农村，在各级民政部门的统一组织和管理下，对农村救灾、救济、五保和扶贫等四个方面进行了一系列的改革探索。20世纪90年代，国有企业改革进入关键时期，城市贫困现象加剧，社会救助改革与制度建设的重点开始转向城市，1999年正式建立城镇居民最低生活保障制度。2007年在全国推行农村居民最低生活保障制度。在国家政策指导下，陕西省于20世纪90年代以建立城乡最低生活保障制度为突破口开始现代社会救助体系建设，省委、省政府及民政厅、财政厅等政府部门依据国家法律和政策，颁布了一系列有关社会救助政策文件和地方法规，到目前基本建立了与经济发展水平相适应，与社会主义市场经济相配套的城乡社会救助制度体系。包括城乡最低生活保障、灾害救助、五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助、住房救助、教育救助、法律援助和临时救助制度等。 　　2.陕西省城乡二元社会救助体系运行现状 　　2011年12月，全省享受最低生活保障3，057，434人，支出保障金53，506.2万元，其中农村2，208，310人，支出保障金27，398.1万元；城市849，124 人，支出保障金26，108.1 万元。（资料来源：陕西民政 时间：2012-02-20）2011年第四季度，城市三无人员供养16，752 人。 　　2011年第四季度，全省医疗救助109，663人次，城市医疗救助109，663人次，农村医疗救助386，148 人，流浪乞讨人员救助45，299人次，儿童救助2，660 人次。 　　2011年12月，五保供养人数126，220人，供养资金支出3，631.2万元。其中集中供养41，368人，供养资金支出1，276.8万元，分散供养84，852人，供养资金支出2，354.4万元。 　　陕西城乡社会救助对保障城乡困难群众生活，维护社会稳定发挥了重要作用。但从满足居民需要，实现公平的目标看，还存在着一些急待解决的问题，如城乡差别较大，从制度设计到实施过程、实施结果都存在城乡差别问题。就较为完善的低保制度看，在资源配置、管理体制、运行机制以及由此所产生的制度救助范围、救助水平、操作方式等方面都存在着较为明显的城乡差异。 　　其中主要是城乡救助水平不同。农村救助水平低于城市，一是农村的低保线标准太低，二是救助补差太少。2011年12