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政策执行反馈基于委托代理与控制权理论 　　摘 要：政策反馈途径不畅、反馈主体缺乏积极性、反馈信息失效、失真等现象的普遍存在，决策的质量无法得到保证。本文应用委托代理和控制权理论，探讨了政策执行前段反馈和政策执行后段反馈存在的问题并分析其原因，最后在此基础上对优化我国政策执行反馈提出了几点对策 　　关键词：政策反馈；委托代理；控制权 　　0 引言 　　自1948年诺伯特·维纳提出控制论，反馈的重要性开始为世人所知。从系统视角出发，信息反馈与信息输入、输出共同构成了一个闭合的信息回路，是完整的系统不可或缺的组成部分。政策反馈是科学决策的重要环节，也是保证决策质量的必要基础。但是我国的各级决策部门在实际的管理中，只强调政策输入和输出的质量，而往往忽视政策反馈的作用，这一点从政府部门绩效考核标准中可以得到证实。政策反馈途径不畅、反馈主体缺乏积极性、反馈信息失效、失真等现象的普遍存在严重损害着政策反馈的质量，极容易造成决策的失败，是“十二五”规划着重强调政府部门决策的科学化，因而探究我国政策反馈存在的问题，剖析其背后的深层次原因以及提出应对方案是十分必要的。 　　1 委托代理和控制权理论 　　从委托代理的角度来看，中国政府一般可以分为三个层级：中央政府、中间政府和地方政府，中央政府可以视为委托方，将政策目标（如高速免费通车、节能减排等政策）发包给承包商，即中间政府（如直辖市或省级政府部门），中间政府在将政策目标细化修正再交付给下级代理商，即地方政府（如市、县级政府部门）。各级政府之间这种发包关系同样具有一般意义上委托代理的特征，因而由于委托方与代理方之间存在信息不对称的问题，作为代理方的下级政府同样会有机会主义行为的发生，从而对政策执行产生负向影响[1]。从控制权的分配角度出发，周雪光[2]认为中央政府拥有设定政策目标和行使验收“货物”的权利，中间政府对下级政审拥有激励、惩罚的权利，而地方政府则拥有实际执行的权利。不同行政主体拥有不同的控制权，权力的协调和制约成为政策执行的关键。政策执行是一个动态的过程，政策的反馈是政策执行过程中一个必要的环节，其本质是政策信息的反馈[3]。如果将上级政府把政策目标发包给下级政府的过程视为是一种信息自上而下的流动，那么政策的反馈就是一种信息自下而上的流动，正是有反馈机制的存在才保证了政策的持续性和不断修正的可能性。同时在政府组织之外，还有着多元的利益相关者，如新闻媒体、政府的合作伙伴、专家群体等等，他们往往被称为议题网络[4]，会对政策的制定与执行产生影响。 　　本文在委托代理的理论和控制权分配理论的基础上，进一步研究了各级政府之间政策反馈的结构模型。当政策在执行中出现偏差或者本身存在缺陷的时候，政策反馈的机制可以实现信息的逆向流动，通过一次或者多次的反馈，决策者可以利用丰富的反馈信息更加深刻地了解政策执行中存在的问题并对政策进行修正，在提高了决策的质量的同时也尽可能的降低了因政策偏差、亏空和失败而导致社会福利的损失。政策反馈的实效性和反馈信息的准确性直接影响着政策反馈的质量。 　　2 我国政策执行反馈现状及存在的问题 　　中国的政府组织具有鲜明的官僚体制的特征，政策信息通畅是逐级传递，反馈的信息也是要按照层级由低到高的方向流动。我国政策的反馈一般经历两个阶段：中央政府与中间政府之间的反馈，中间政府与地方政府之间的反馈。在这里我们将前一个阶段定义为政策执行前段反馈，指中央制定宏观政策后下发给各直辖市、省级政府，并由其负责根据地方情况制定实施细则的过程中存在的政策反馈；后一个阶段定义为政策执行后段反馈，是指中间政府发布政策实施细则后交付由基层政府执行的过程中存在的政策反馈。 　　2.1 政策执行前段反馈存在的问题 　　由于中央政府和各中间政府之间存在着遥远的行政距离和漫长的空间距离，中央政府将全部的控制权力集中在自己的手里是不可能的或者说由此带来的成本是十分巨大的，同时由于信息上的不对称，中央政府无法随时随刻的对中间和地方政府的行为进行有效监督，因而许多情况控制权的分离是必然的选择。中央政府的主要职责是制定政策目标，并对中间政府（承包商）的政策执行情况进行验收，而将激励、监督、执行等权力随着委托任务一同转移给了中间政府。权利的下放，一方面增加了中间政府的灵活性，可以依据当地情况在一定范围内对政策进行修正，从而使政策更有效的执行；但是另一方面，由于中间政府与中央政府、中间政府之间的动机存在很大的差异，自由裁量权的存在会使代理方中间政府依据自己的偏好在一定范围对政策进行扭曲，偏离于甚至有悖于中央政府最初的政策目标。当一项政策触及地方政府以及利益集团的利益，为了维护既得利益，他们有足够强的动机来阻碍政策的实施。这一点可以通过政策过程的表征，即政策反馈的情况进行验证。 　　政策反馈一般具