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国土资源规章与规范性文件后评估制度探析 　　摘 要：国土资源规章和规范性文件后评估是立法后评估在国土资源部门的植入，这种强制性制度变迁面对国土资源管理关注行政效率、宏观调控和微观规制效果，以及行政立法副作用的新要求，进行了重要的自我调适，表现出高度的契合性。新制度依然存在着缺乏合理动力机制、评估结果的信度和制度环境有待改善等缺陷，要实现制度的预期功能，国土资源部门仍需要付出诸多努力，在后评估的公众参与、专业化和理论方法创新等方面取得突破。 　　关键词：国土资源；规章和规范性文件；后评估；制度变迁 　　中图分类号：D922.601 　　文献标识码：A 　　文章编号：1671-0169(2012)02-0053-06 　　2010年国土资源部制定并发布了《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》（以下称《办法》），在国务院各部门中第一个以部门规章形式将立法后评估制度化，2011年又将自身建设和服务民生等三大类8项内容列为后评估工作项目，制定实施第一个后评估年度计划。国土资源部的一系列举措赢得了立法部门和社会媒体的高度赞誉，被誉为贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的重大创举，被寄予了推动我国依法行政、提高行政效率、维护公民权益的浓浓期望。作为典型的强制性制度变迁，规章和规范性文件后评估（以下简称后评估）制度是否能够在国土资源领域落地生根，是否需要根据国土资源管理的特点作出必要的改变值得关注。这项制度还存在哪些缺陷，而为了促进实现其预期的制度功能，国土资源部门又需要建立哪些保障机制的问题更是亟待回答。 　　一、作为强制性制度变迁的后评估制度 　　国土资源规章和规范性文件后评估制度是典型的强制性制度变迁。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》指出，行政立法不仅要讲求立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本；规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》进一步提出，要积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作。这两项文件直接推动了后评估制度在国土资源领域的植入［1］。 　　植入过程首先是由部分省市人大推动的。2004年云南省率先开展了《云南省农村土地承包条例》后评估工作，随后新疆、山西、重庆、吉林、广东、广西、浙江、安徽等地也都先后开展权属登记、矿产品运输管理、权属争议行政处罚等立法后评估工作。2009年起国土资源部启动立法后评估试点，对《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和矿业权出让制度进行后评估。《办法》的出台和年度计划的制定则标志着国土资源领域立法后评估制度植入的基本完成。 　　作为国土资源规章和规范性文件后评估制度原型的立法后评估，也是一项强制性制度变迁。20世纪末，中国法制建设突飞猛进，1997年中国共产党第十五次全国代表大会将“依法治国”列为基本国策，1999年“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”被载入宪法，极大地推动了法制建设进程。中国特色社会主义法律体系基本建立之后，我国法制工作的重心开始从“立法”转向“修法”，如何提高立法质量，保障立法效果成为立法界关注的焦点。在这一背景下，20世纪70年代萌芽于美国的“规制影响评估”（RegulatoryImpactAssessment，RIA）逐渐进入立法者视野，备受推崇。规制影响评价旨在通过系统分析已有的或即将实施的规制的成本和收益来提高规制政策的质量［2］。至2001年，OECD的28个成员国里有20个已开展规制影响评估，其良好效果给发展中国家以重要示范。2002年起国务院法制办和多个省市政府相继开展行政立法后评估试点，覆盖了卫生、城建、环境保护等诸多领域，取得了重要的行政效果和社会影响。地方试点的成功最终推动了这一制度在全国范围内的制度化与部门化。 　　立法后评估制度作为强制性制度创新，被植入中国的法制体系之中。而国土资源规章和规范性文件后评估制度作为立法后评估的部门化，又被强制性植入国土资源的行政立法过程之中。一个必须被重视的问题是，新植入的制度是否能与制度环境相适应？ 　　二、后评估制度对国土资源管理新要求的契合 　　强制性制度变迁是目前我国制度变迁的主要方式，在诸多领域起到了重要作用，但由于面临的统治者有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突和社会科学知识局限等问题［3］，容易导致制度失灵，使其流于形式，甚至阻碍了社会经济的发展。后评估作为外生的强制性制度变迁，要在国土资源领域落地生根，就必须充分契合国土资源管理的特殊要求。 　　（一）国土资源管理对行政立法的新要求 　　1.国土行政立法应保障行政效率。行政立法在保障公平、民主的基础之上，应保障行政程序简洁高效，尽可能删去不必要的行政环节，提