立法与开征的意义何在——环境保护税系列谈.DOC

立法与开征的意义何在 邢丽 许文 什么是环境保护税 环境税的概念，有广义和狭义两种。广义的环境税，目前国际上逐步接受由OECD和EEA建立的与环境相关的经济政策数据库中提出的“与环境相关的税收”的概念，其范围相当宽泛，只要是政府影响某些与环境相关经济活动的性质和规模的税种及税收政策，都属于广义环境税的范围。狭义环境税则是指以环境保护为目的，针对污染和生态破坏等行为课征的特别或独立税种。其范围相对较窄，是直接针对各种不利于生态环境的行为进行征收，与生态环境的保护密切相关的一些税种，如硫税、碳税、能源税等，也称为独立环境税。 由于对环境税的定义和范围界定不同，其分类也存在很大差别。一般是根据税基或征税对象对环境税进行划分。欧盟统计局根据税基将环境税划分为能源税、交通税、污染税和资源税。国内一般将环境税划分为污染排放税、污染产品税、碳税等。其中，污染排放税是对污染物（如废气、污水和固体废物等）排放征收的环境税种；污染产品税是对有潜在污染的产品（如能源燃料、机动车等）征收的环境税种；碳税则是对产生二氧化碳的煤、石油、天然气等化石燃料征收的环境税种。 我国的环境保护税的概念最早在“十二五”规划纲要中提到，要求“积极推进环境税费改革，选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围”。由此可见，我国的环境保护税是独立的环境税，也即狭义的环境税。目前环境保护税的具体改革路径是排污费改税，因而征收范围目前主要是污染物排放。从未来的发展看，还可以进一步考虑将二氧化碳排放等生态环境破坏行为纳入征收范围，从而使环境保护税征收范围与税种名称相符。 我国为什么要开征环境保护税 开征环境保护税是在国内目前严峻的环境形势下加大环境调控力度的必要选择，其对于我国未来污染物减排、环境保护治理和生态文明建设的意义重大。 经济新常态要求财税制度绿色化改革提速。中国经济进入新常态，环境保护既面临机遇也面临挑战。一方面是我国的能源需求增速呈现下降趋势，生态环境的压力有所缓解；另一方面是我国当前的环境承载能力已达到或接近上限，尤其是东部地区经济发达，人口密集，污染排放量大。环境恶化总体趋势尚未得到根本扭转，环境形势依然严峻。近日中共中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》更是首次提出“绿色化”概念，并将其与新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化并列。绿色化同其他“四化”一起成为新常态下经济发展的新任务。同时，还将加快推进生态文明建设赋予全球视野，把“绿色化”上升到构筑新的综合国力和国际竞争力的高度。 近几年来，我国政府积极实施绿色财税政策，有序推进绿色财税制度建设，在环境保护领域已经取得了初步的成效。但同时也要看到，当前绿色财税制度还有诸多不完善之处，改革亟待加速完善税收体系。其中，现行税制缺乏与环境保护直接相关的独立的环境税税种，环境相关税种调控力度有待加强，环境相关税收政策尚未完善，环境税收制度缺乏整体协调。 “营改增”为环境税开征腾出空间。自2012年1月1日实行营改增试点以来，改革效应日益显现，2014年减税规模达到1918亿元，随着改革深入推进，减税规模还将进一步扩大。因此，当前就是开征独立环境税的好时机，环境税可作为结构性增税与营改增政策搭配出台，对冲财政减收压力，强化税收调控的效果。这既符合我国经济结构调整、治理环境问题的现实需求，也符合开征环境税的双重红利理论框架。 全民环保意识普遍提高。随着政府对环境问题的日益重视、宣传力度的加大，以及现实环境污染趋于严重，国内民众的环保意识和能力普遍提高。环境保护课走进学生课堂、城市社区，全民参与环境保护的意愿和能力均在增强。近几年，随着极端恶劣天气频发，环境问题更成为民众最关心的民生问题之一。随着公众环境意识水平的提高，传统的环境管制模式无法满足公众对环境的需求，要求政府有更为高效的管理手段来满足他们对环境质量的需求。同时，伴随着公众收入水平的逐步提高，公众的环境支付意愿也逐步提高，对环境税等环境经济政策的接收度越来越高。这为环境税的开征提供了良好的社会环境，大大降低了开征环境税的阻力。 环境保护税为什么要以立法的形式实施 此次排污费改税和开征环境保护税并不是由国务院制定条例，而是由人大进行税收立法，是加大调控和促进国内税收法治化建设的必然要求。 有助于加大对污染物减排和生态环境保护的调控力度。我国目前对于污染物排放的调控主要是通过排污费来发挥作用，基于现行排污费制度调控力度不足的现状，将现行排污收费改为环境保护税，以税收的形式进行征收和调控，尤其是通过人大立法的方式，有助于调控手段的规范化和增强调控中的强制力，进一步发挥税收对生态环境保护的促进作用。 有助于体现税收法定和加快税收法治化建设要求。在2015年3月的立法法修订内容中，明确细化了“税收法定”原则，即“税种的设