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公共财政制度建设和我国地方服务型政府构建 　　摘 要：随着20世纪90年代以来市场经济的快速发展和公民社会的不断成长，我国各级政府都面临着职能和角色等方面的转型，这一转型的基本方向和目标就是构建服务型政府。而建设一个有效运转的公共财政制度是化解这些困境和推动地方服务型政府构建的重要突破口，具体的现实路径是：改革、完善分税制和转移支付制度；构建合理的地方政府公共支出的基本结构；进一步规范和完善地方政府的预算制度。 　　关键词：地方服务型政府；公共财政制度；公共产品 　　中图分类号：D630　文献标识码：A　文章编号：1003-0751(2011)01-0012-05 　　 　　20世纪90年代以来，随着现代市场经济的成长和自主的公民社会力量的不断发育，我国各级地方政府都面临着职能、责任和角色等方面的转型。事实上，“20世纪70年代末以来，在先后历经以政府机构精简为重心的改革阶段和以政府职能转变为重心的改革阶段之后，我国的行政改革在探索中于世纪之交迈人了以政府治理模式变革为重心的改革新阶段，明确提出构建服务型政府”山。这是当前我国各级地方政府改革和转型的基本方向。一般认为，服务型政府的基本职能就是为社会供给公共产品，而公共产品供给的基础就是公共财政，所以，在公共财政视野下探索我国地方服务型政府构建的现实路径是可行的。 　　 　　一、政府转型和公共产品供给： 　　建设公共财政制度的逻辑 　　 　　21世纪初期的中国正处在一个经济社会大转型的重要时期。在这一时期，各级地方政府在地方经济社会发展中扮演着不可替代的关键角色，能否为整个社会提供有效的公共产品至关重要。而现有的政府难以完全履行这一职责。所以，政府转型势在必行、刻不容缓。当前同推动政府转型相衔接的是财政体制改革，它在某种意义上已经成为中国政府转型进程中不可或缺的重要内容。考察政府转型和公共财政之间的密切关系，可成为探讨服务型政府构建的有益尝试。 　　 　　(一)政府转型：构建以公共产品供给为主要职能的服务型政府 　　经过30年的改革开放，我国已基本形成社会主义市场经济体制，但是各级政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”等现象依然不同程度地存在，政府在许多领域依然承担着多重角色，集裁判员与运动员于一身。19世纪80年代以来中国在政治体制方面的许多改革，直接或间接地促成了公民社会的兴起和成长。这些自主性力量的兴起和成长成为政府职能转变的重要外部推动因素。在这样的大背景下，改革全能型政府构建服务型政府就成为各级政府不可回避的现实课题。服务型政府同全能型政府的最为根本的不同点就在于它是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。它为整个社会提供有效而充足的公共产品和公共服务。这一职能的履行集中体现着政府“公共性”的性质，这也是服务型政府的本质属性所在。 　　 　　(二)政府公共产品供给的基础：公共财政 　　公共产品供给的职能直接体现了现代政府公共性的基本性质，所以，如何提供有效的公共产品就成为评价一个政府公共性的重要标准。从某种角度看，推动政府转型、构建服务型政府，可以从政府提供公共产品的数量、质量和范围等方面来推行。这就必须考虑到政府公共产品供给职能如何履行的问题。从国家治理角度看，“建立一个有能力而且负责的国家，是现代国家建设的基本目标。要实现这个目标，需要在很多方面进行制度建设，重构国家治理制度。在这过程中，财政制度无疑是一个非常关键的环节。因为无论是什么性质的国家，其活动都离不开财政支撑”。从某种意义上说，国家(政府)所有的职能都是财政职能，没有公共财政的有效支撑，现代国家(政府)的各种职能就难以真正有效履行。无疑，现代服务型政府职能调整的方向就是以提供公共产品和公共服务为主。政府职能调整是公共财政确立的前提，而公共财政又是政府提供公共产品的物质基础。所以，建设公共财政对于政府公共产品供给职能的有效履行至关重要。 　　“归根结底，公共财政是一种财政制度安排。只不过，与以往不同，它是一种以满足社会公共需要(而非满足其他需要)为主旨的财政制度安排。”公共财政在国民经济和社会生活中都占有重要地位，它不仅仅是一种简单的经济制度，而且是一个现代国家重要的政治制度。在现代市场经济条件下，政府向公民提供公共产品和公共服务，而公民则向政府纳税，这本质上是一种交易关系和契约关系。公共财政所构建起的政府与公民的这种契约关系，为在公共财政视野下推动服务型政府的构建提供了重要的理论支点。 　　 　　二、当前地方服务型政府构建进程中的财政困境 　　 　　当前，我国许多地方政府都在积极推进服务型政府的构建，取得了许多进展，但也存在着政府公共产品供给职能难以有效履行等