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当代中国地方政府间关系研究和反思 　　[摘要]当前，国内有关地方政府间关系的探讨主要有两种研究视角，即地方政府间关系协调和地方政府间竞争的视角。在此基础上，研究者也提出了两种改革路径，即促进地方政府间合作和规范地方政府间竞争。尽管这些研究文献在理论论证上是自洽的，但却模糊了当代中国地方政府间关系背后的逻辑。而且，因为其讨论仅仅停留于地方政府间关系的治理制度层面，也无法真正理顺当代中国地方政府间关系。因此，要理顺当代中国地方政府间关系，必须立足于变革制度环境、健全治理机制和规范行为主体三个层面的综合发展。 　　[关键词]当代中国地方政府间关系；协调地方政府间关系；规范地方政府间竞争 　　[中图分类号]D01　[文献标识码]A　[文章编号]1672-7320(2009)04-0508-07 　　 　　20世纪90年代以来，随着地方政府主导型市场经济的发展，地方政府间关系日益成为当代中国公共管理研究中的一个热点问题。综观相关讨论，尽管研究者在理论论证上是自洽的，但是，却因急于开药方，模糊了当代中国地方政府间关系背后的逻辑。正是由于这一缺陷，所提的政策思路很难有效应对实践性问题，因此形成了研究文献数量的急剧增长与其应用绩效不彰之间的强烈反差。本文采用文献研究方法，试图在梳理有关研究文献的基础上，从研究视角与改革路径两个层面，剖析当代中国地方政府间关系背后的逻辑，进而给出一个合理评价。 　　 　　一、研究的视角 　　 　　综合国内已有的相关研究，主要有以下两种研究视角： 　　 　　(一)地方政府间关系协调的视角 　　从当今世界范围内来看，随着市场经济的飞速发展，既有的行政区划疆界日益受到冲击。但是，行政区划的法定边界和从政治统治角度考虑按特定地区设置的地方政府的管理行为却在一定程度上抑制甚至损害着这种经济发展的自然冲动。因此，对地方政府间关系进行协调，调适政府管理行为与经济发展之间的关系，应该成为公共行政学研究的一个新领域。 　　之所以要对地方政府间关系进行协调，主要是基于： 　　1、区域经济一体化的发展。区域经济一体化作为一种地域过程，最终目的是形成一个同一的区域经济组织，即区域经济共同体。在这个共同体内，通过制定共同的区域产业政策以及与此相关的其他各项社会经济政策，以劳动地域分工为基础，统筹规划，最终建立一种垂直型分工与水平型分工相结合的区域经济联合体系，促进共同体成员的共同繁荣。尽管区域经济一体化是一种在市场规律作用下，以市场导向为主。受利益机制支配的、能给区域内各成员带来超额利润的区域经济联合行为，但在当代中国地方政府主导型市场经济的发展背景下，区域经济一体化目标的实现，却有赖于区域内各行政单元间的良性竞争与紧密协作。因此，区域内相关地方政府间的相互关系是区域经济一体化的重要保证。如在一体化进程中，存在市场机制与行政壁垒的矛盾、区域共荣与地方利益的矛盾、高速增长和环境质量的矛盾，这三大矛盾已经成为一体化进程必须面对的问题。“无论从西方发达国家的成功经验来审视，还是从国内经济发展的现状来判断，长三角地方政府间关系能否理顺和重塑，至少在目前以至今后相当长时期内都是制约一体化进程的决定性瓶颈因素。”或者说，“依靠政府间的合作积极推动区域经济一体化，是在现行体制下实现我国区域经济一体化发展的理性选择”。 　　2、区域性公共事务的有效治理。随着区域经济的发展，大量区域性公共事务随之产生。而传统的以单一地方政府为主体的单边行政受制于财政、人才、技术等因素的制约，在面对日趋增多的区域性公共事务时，往往束手无策。加之中央政府与地方政府之间存在严重信息不对称，中央政府获得信息的成本巨大，于是区域性公共事务治理仍主要依赖于地方政府。但是，地方政府往往囿于局部利益，对区域性公共事务采取“不作为”态度。更何况各地方政府都寄希望于“搭便车”，即都不想付出治理成本，却坐享治理绩效，结果必然是区域公共性事务治理失灵。更有甚者，一些地方政府还借机维护地方利益，不惜损害区域整体利益，这不仅使区域性公共事务难以有效治理，而且会侵害区域经济一体化内在的互利互惠原则，造成区域公共问题持续滋生的恶性循环。因此，需要加强地方政府间的协作，减少矛盾与冲突，创造和谐的发展环境。 　　3、破解行政区经济的发展迷局。所谓行政区经济，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是中国在从传统计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。从理论上分析，在一国之内不同行政区域之间不应该存在着关税壁垒。但是，从当前中国的发展实践来看，由于特定的历史与体制背景，行政区的经济功能非常突出。在市场化进程中，作为有限理性经济人的地方政府在强烈的追求自身利益和辖区利益最