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乡镇政府债务问题的成因及化解对策 第21卷第1期 2007年2月 河南财政税务高等专科学校 JournalofHenanFinanceamp;TaxationCollege Vol_2l|No.1 Feb.2007 乡镇政府债务问题的成因及化解对策 宋玲妹 (河南财政税务高等专科学校宣传部,河南郑州450002) [关键词]地方财政;乡镇政府债务;财政体制 [摘要]乡镇政府债务问题是地方财政收支状况恶化的体现,是政治和经济多方面原因共同作用的结 果.应从乡镇财政运行和体制安排等方面入手,分析我国乡镇政府债务的成因,探讨化解乡镇债务的有效途 径. [中图分类号]F812.8[文献标识码]A[文章编号]1008—5793(2007)01—0005—03 我国乡镇政府债务问题是困扰社会主义新农村建设的 突出问题之一.乡镇政府债务往往由财政赤字转化而来,是 乡镇政府财政收支矛盾的集中反映,也是政治和经济活动共 同作用的结果.分析乡镇政府债务的成因,应从财政收支, 体制安排层面剖析,为认识和化解乡镇债务建立一个比较全 面的分析框架,充分认识其风险,才能找出切实可行的解决 方案. 一 ,从财政收支角度对乡镇政府债务成因的分析 从乡镇财政收人与支出消长的角度看,乡镇政府债务的 成因主要体现在五个方面:兴办乡镇企业失败,推进农业产 业化经营失败,超经济承受能力兴办基础设施建设项目,行 政成本过高和预期收人组织不到位. 兴办乡镇企业失败.20世纪80年代后,东南沿海乡镇 企业因临近港澳或上海等大城市,具有引进资金,技术等优 势而异军突起,经济总量和财政收人大幅增长,令中西部地 区艳羡不已.中部省区由于离东部更近,感受更加强烈,在 包干财政体制的利益驱动下,许多地方政府纷纷到东部考察 取经,对于无工不富深信不疑,把大力发展乡镇企业视为 发展农村经济,增加财政收人的圭臬.实践过程中,却大多 淮橘成枳.中部省区乡镇政府办乡镇企业的措施主要有 两条,一是直接投资,资金主要来源于银行贷款,集资,非银 行借款;二是出面担保为民办企业取得信贷资金.短缺经济 时代为乡镇企业提供了生存的市场空间,其产品起初能够顺 利进人市场.但20世纪90年代中期进人过剩经济阶段后, 乡镇企业的各种困难逐渐突出.这就造成了在乡镇政府债 务中占有很大比重的,因大办乡镇企业而形成的乡镇政府债 务. 推进农业产业化经营失败.一些乡镇政府试图把农业 产业化经营作为发展经济的突破口,从而增加农业特产税和 工商税.有的乡镇政府为了彰显政绩,农业产业化项目多集 中布局在临近交通要道,容易看到的地方,不必要的美化周 边景观和提高配套设施建设标准,使项目成了不折不扣的 路边形象工程.但是只有少数起步早,交通便利,具有自 然优势并形成规模生产的城市郊区或临近交通干线的地区 取得了一定成效,多数乡镇却因此形成了大量的对上级财政 的支农周转金债务,世界银行等国际金融组织债务,因强迫 命令而造成农民无效投人的隐性债务等. 超经济承受能力兴办基础设施建设项目.大量举办高 标准基础设施建设项目,是形成乡镇政府债务的重要原因. 一 些乡镇政府试图通过改善基础设施条件招商引资,从而发 展经济,增加财政收人.但是,由于工业企业发展具有集聚 效应,在以农业为主的乡镇,在改善投资环境中投人越大,债 务风险也越大.一些乡镇不顾客观条件,热衷短期行为,盲 目提高基础设施建设标准,不仅没招来商,反倒背上了沉重 的债务包袱. 乡镇政府行政成本过高.乡镇财政供养人员多,工资标 准和经费开支标准不断提高且呈刚性,是引起乡镇政府债务 不断积累的重要原因.越是经济不发达的地区乡镇行政人 员超编越严重,乡镇机构臃肿的现象越严重.政府机构的办 公成本增加的原因,一是办公条件的普遍改善.如山西沁水 县端氏镇政府每年财政收人仅130万元,却耗资450万元盖 起一幢号称全县第一的豪华办公大楼.二是吃喝送礼的招 待费用和出外学习考察费用增长过快.三是交通通讯 设备的现代化,乡镇部门的负责人很多都配有轿车和手机. 四是干部的奖金与住房等福利节节攀升.由于办公成本的 急剧增加,一些乡镇不得已就借债发工资或拖欠工资. [收稿日期]2006—12—10 [作者简介]宋玲妹(1959一),女,河南西华人,河南财政税务高等专科学校副教授. 预期收人组织不到位.在乡镇政府财政支出因各种原因 不断攀升的同时,乡镇收人却不能如预期的那样组织到位. 原来寄希望于兴办乡镇企业增加财政收人,乡镇企业却在结 构调整中大量倒闭;寄希望于农业产业化经营成功增加农业 特产税,却遇到农产品价格下跌;寄希望于筑巢引凤,结果 却是有场无市或圈地荒芜.这些都造成预期收人不能 人库,但超经济能力进行的相应投人却以乡镇政府债务的形 式累积起来.其中农业税费尾欠是预期收人不到位导致乡镇