中外质询制度比较研究.PDF

·域外视野· 政治与法律2010年第3期 中外质询制度比较研究 ———兼论我国质询提案较少的原因 王永杰 杨海坤 （苏州大学王健法学院，江苏苏州215006） 摘要：质询是立法机关监督行政机关的重要方式之一。质询制度的理论基础是人民 主权原则和权力制衡原则。我国的质询制度与国外相比无论是制度本身，还是实践运作 都存在着差距，特别是我国人大代表和常委会委员提出质询案较少。究其原因，我国质 询制度未能构建在人趋利避害本性的基础之上，得不到人大代表和常委会委员响应。因 此我们应当从人的本性出发，制定和修改质询法以及与其有关的配套法律，使我国质询 制度真正成为人民监督政府的有效方式。 关键词：人民代表大会；质询制度；人性 中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005- 9512 （2010）03- 0126- 09 无论是我国的人民代表大会，还是西方的议会，都存在着质询这一重要的监督形 式。何谓质询？学者们从不同角度形成了不同的定义，归纳有三。其一，质询是一种权 力。何华辉教授认为质询权是“在全国人大开会时间有权依照法律规定的程序提出对 国务院各部、各委员会的质询案，受质询的机关必须负责答复”的一种制度”。1台湾学 者管欧教授认为质询权是“‘立法委员’在开会时，有向‘行政院院长’及‘行政院各部会 2 首长’质询之权。” 其二，质询是一种监督形式。蔡定剑教授认为“质询是人大通过一定 法律程序，强调被监督对象回答代表或委员提出的问题，代表或委员可以根据回答的 3 情况采取必要措施，以实现一定的监督目的”。 其三，质询是一种法律行为。朱维究教 授认为：“质询是指代议机关组成人员依据宪法和法律的规定，对政府和其他国家机关 4 提出质询，并要求被质询机关在法定时间内，以法定形式进行答复的活动。” 蒋劲松研 究员指出：“从平民院建立质询制的历史看，所谓质询，指议员在全院大会规定的时间 5 里向大臣提出问题，大臣答复的一种议事活动。” 日本学者阿部照哉认为：“所谓质问， 6 其进行系与现在的议题有关，要求内阁答辩的行为。” 笔者认为这三类定义没有孰优 孰劣之分，相反这三类定义可以让我们从不同角度和侧面认识质询的全貌。 作者简介：王永杰，苏州大学王健法学院博士研究生，浙江理工大学讲师；杨海坤, 苏州大学王健法 学院教授、博士研究生导师。 126 一、质询制度的理论基础 中外议会制度虽有诸多方面的差异，但二者的质询制度却有着相同的理论基础， 那就是人民主权原则和权力制衡原则。 （一）人民主权原则 人民主权是指国家或政府的最高权力来源于和最终属于人民，即国家或政府的最 高权力是“民有”的，并且这种来源是政府或国家权力的合法化依据或前提。英国思想 家洛克主张，政府的权力来自人民的同意和委托，政府成立的目的是保障人民的生命、 自由和财产权利的实现，如果政府背离人民委托而滥用权力，人民有权反抗；立法权是 而且必须是国家的最高的权力。洛克同时主张，国家虽然只能有立法权这一最高权力， 但当人民发现立法行为与他们的委托不一致时，人民仍然享有更高的权力来罢免或更 换立法机关。7人民主权作为基本的原则和价值不同程度地得到了现代国家的普遍践 行。人民是权力的归属主体和权力的正当性基础，并不意味着人民必然直接行使具体 的权力，具体的国家权力可以经过人民的委托由相关的国家机关行使，而作为权力行 8 使者的国家机关接受人民的委托行使各项权力，必须接受人民的监督。 人民享有立法 权和国家管理权，但在事实上不可能直接行使这项权力