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网络环境下政策制定中公众参和问题探析 　　[摘要]政策环境影响政策系统和政策行为。随着互联网技术的迅猛发展和广泛应用，政策环境发生了巨大变化，政策行为和政策系统也面临着许多新的问题，出现了新的特点。相对于传统政策环境而言，网络技术条件下的政策环境更加透明开放，网络能够为公众表达诉求提供更多路径，它在不断提升公众参与能力的同时，也为创建公共理性提供了良好的空间。在网络环境下，政策制定中的公众参与也产生了一些变化，带来了政策制定的新情况。网络环境下的政策制定要从3个方面加以考量，一是对政策合法性的考量。科学有序的公众参与能够提高政策的合法性。二是对政策各要素的考量。政府和政治精英的主导作用正在面临挑战；自上而下的政策制定模式也面临新的变化，自下而上的议程设置和方案完善已经越来越多；来自不同团体和利益集团的意见诉求越来越明确，路径越来越明晰。三是政策类型的考量。不同模式中，决策类型的适用性是不同的：在自上而下的官方主导模式下，以自主式管理决策、改良式自主管理为主，分散式公民协商、整体式公民协商为辅；而在自下而上的民间主导模式下，公共决策、整体式公民协商则成为主要的决策类型，改良式自主管理也成为政府部门顺应民意的开明之举。 　　[关键词]网络环境；政策制定；公众参与 　　[中图分类号]C931 [文献标志码]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.02.003 　　所谓政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。公共政策的环境要素比较丰富，有许多划分方法，一般而言可以分为经济环境、政治环境、社会文化环境、国际环境等。我国学者陈振明[1]指出，公共政策环境是指作用和影响国内公共政策的产生、存在和发展的一切内部因素与外部因素的综合，它贯穿于整个公共政策作用的过程，并对公共政策的制定产生一定的影响。从系统论角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境。按照系统论的观点，公共政策是环境的产物，利益集团、官员和其他政策行动者会将环境中存在的问题和冲突传递到政策系统，通过政策行为改变环境。政策环境决定和影响着政策制定者以及政策行为，政策系统也可以反作用于政策环境，政策环境与政策系统相互影响，循环往复。政策环境的基本要素有政策目标群体、政策工具等，公众是其重要的政策目标群体和政策依赖对象。近年来，网络技术推陈出新，席卷全球，被誉为第四次技术革命。网络技术对社会、个体都产生了重要影响，营造了一种全新的政策环境。在学界，针对网络技术带来的公共政策问题，研究成果颇丰，如网络环境下的议程设置、网络环境下的行政问责等。但是过去的研究大多集中在具体的政策过程或者某一阶段，就政策环境中的某一要素进行分析的较少。本文拟针对网络环境下政策制定过程中的公众参与这一要素进行深入分析，深刻全面把握新技术给政策环境、政策系统带来的新挑战，以有利于在网络环境下实现科学决策、文明施政。 　　一、网络政策环境的特征 　　随着互联网的发展，社会和政策系统都受到前所未有的挑战，政策环境也产生了重大变化。本文把网络技术融入政策系统之前的环境认定为传统政策环境，把网络技术融入政策系统之后的环境称为网络政策环境。相对于传统政策环境，网络政策环境具有如下4个方面特征。 　　1.网络政策环境更加开放透明 　　传统政策环境下，政策系统有较为固定的输入、输出机制，这些机制难免会造成路径依赖，正式关系影响、既得利益团体抵制等因素，会导致政策网络趋向封闭、政策制定中的固化、排斥新的进入者、政策网络组成要素之间的隔离，形成政策变迁中无效率的路径依赖。正如美国著名经济学家曼库尔?奥尔森[2]所认为的，如果社会中的典型组织只代表其中一小部分人的利益，则该组织必然不肯为增加全社会的利益而作出自我牺牲，该组织在采取集体行动时，就不会关心社会总效益的下降或公共损失。 　　网络技术的发展改变了传统政策环境的封闭状态，形成了开放透明的新特点。电子政务的普及、政务公开的推行很大程度上改变了政府的运作模式，使组织更加扁平化，信息的传递途径发生了重大变化，有利于打破封闭的政策网络。联合国经济与社会事务部将电子政务定义为：政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用于公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区，以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。[3]2001年，我国电子政务应用示范工程正式启动，从而开始了真正意义上的电子政务建设。[4]经过多年努力，电子政务现在已经初现成效，网上办公、网上咨询、网上投诉等功能不断增强，很多地方政府已将此项工作写入基本工作要求，并建立了相应的问责机制。网络技术在政策系统中的运用，强化了政策系统