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论我国海洋渔业环境行政指导方式困境和对策 　　摘 要： 行政指导在我国海洋渔业环境保护与治理中发挥着重要作用。它在海洋渔业环境保护与治理中运用的方式诸如知识普及、宣传教育等规制性或抑制性行政指导，调解、协商等调整性或调停性行政指导，发布官方信息、制定指导性计划纲要、鼓励奖励等促进性或辅助性行政指导。在现实运行中行政指导存在着法律依据缺乏、主体关系未理顺、基本规范不明确、指导行为不透明和救济保障不完善的困境。为突破这些困境则需要从引入法制建设、建立监察制度、出台基本规范、信息公开透明和完善救济保障等方面入手，以促进我国海洋渔业环境的持续改善。 　　关键词： 行政指导； 环境保护； 海洋渔业环境 　　中图分类号： S931.3 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.018 　　我国近岸海域污染日益严重，海洋渔业资源不断衰退，海洋渔业环境问题成为政府部门不得不关注的重中之重。中国国家海洋局于2015年3月发表的中国海洋环境状况公报中表明我国处于亚健康的海洋生态系统为71%，不健康状态的海洋生态系统为10%。[1]为减少我国海洋渔业环境亚健康和不健康状态的比例，加强海洋渔业环境管理刻不容缓，专家学者认为“行政管理在海洋环境保护与治理中起到重要的作用。”[2] 　　我国政府在海洋渔业环境保护与治理中基本采用以下三种行政管理方式：行政强制手段、经济激励手段和行政指导手段。在我国传统的环境行政管理中，行政命令和行政处罚等强制性的行政措施是管理部门的常用手段，然而对于渔民及相关企业而言，强制性的行政措施很难调动其保护海洋渔业环境的积极性。经济激励手段主张自我管理、自我调节，难免会有投机者寻找违法犯罪的捷径，而这些捷径往往和保护环境是背道而驰的。“行政指导作为一种新型的管理手段，在某些行政管理领域得到运用和推广。”[3]40海洋渔业环境问题一旦形成难以恢复，更甚者将不可再生，要想根治海洋渔业环境问题几乎是不可能的，为此我们要以预防为主，尽量减少该问题的产生及其带来的后果，而行政指导手段在海洋渔业环境问题的预防上发挥着一定的作用。 　　行政指导（administrative guidance）的兴起源自于日本二战后，由于经济受到二战的重创，行政强制手段对于萧条的日本经济及民众收效甚微，故而诞生了行政指导。我国和日本都属于东亚国家，由于历史原因，一脉相承的东亚文化圈给黄种人留下了宝贵的财富，在行政管理中也有着相似性。通过梳理各国学者研究行政指导的著作及论文发现对于行政指导定义各有见解。[4]尽管如此，通过归纳可以发现行政指导内涵的主线还是很清晰的。目前，行政指导“已日益广泛运用于各国的经济与行政管理过程中”。[5]《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出改革行政管理方式要充分发挥行政指导的作用。[6]这意味着行政指导在我国海洋渔业环境保护领域中也将成为一种重要的管理模式，具有重要的意义。 　　一、我国海洋渔业环境保护与治理中行政指导的分类及方式 　　研究行政指导在海洋渔业环境保护与治理的分类及方式，不得不提对此已进行深入研究的国家――日本。日本对于行政指导有着系统性的研究，而我国尚未能形成体系。在海洋渔业环境保护与治理中运用的行政指导，可以从不同的角度划分为不同的种类。综观国内外的有关著述，学者对于其按功能划分的研究较为透彻。日本学者归纳为规制型行政指导、导向型行政指导和调整型行政指导三类，[7]其基本方式有诱导型计划、产业政策、协调恳谈会，各种审议会，具体的指示、告诫、劝告和建议等，[8]与我国的行政指导分类及方式相类似。[3]50 　　（一）规制性或抑制性行政指导 　　规制性或抑制性行政指导的主要作用是预防和抑制，行政指导主体对渔民及相关企业进行法制辅导、或对民众进行保护海洋环境的知识普及，具有预防和规制效果。在海洋环境保护与治理的过程中，基层管理部门往往会选择宣传教育这一方式来进行行政指导，具体形式是定期向民众宣传海洋环境保护的具体措施与方法，告诫民众日常生活中的注意事项，同时讲解海洋的基本知识，介绍海洋生物，突出海洋渔业环境污染对于生活产生的重要影响。通过对全民进行法制普及，宣传教育，组织丰富的实践活动，制作纪念品等多样化的手段使其了解海洋环境和海洋渔业，进而意识到保护海洋渔业环境的重要性，使得全民能够自愿自发、积极主动地参与到海洋渔业环境保护与治理中。目前，已经发起并实施的相关宣传教育活动有设立中国青岛海洋节、开展“航海日”纪念活动、发起“SOS保护海洋公益活动”和增加教材等。这些活动能让更多的民众参与其中，使得民众在潜移默化中树立并强化善待海洋就是善待自己的意识，规制并预防民众继续做出破坏海洋渔业环境的行为。行政主体为了维护水产市场经济的稳定发展，发布抑制水产品价格暴涨的