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行政程序中公众参和机制问题研究 　　作者简介： 徐汇言（1989―），男，湖北石首人，湖北大学政法与公共管理学院硕士研究生在读，主要研究方向：经济法。 　　摘 要： 行政程序中的公众参与机制，是行政行为合法正当和具有可接受性的必要条件，但在我国目前行政程序的法治中，对于公众参与机制存在一定的缺陷，主要在于公众参与意识不强，政府管控的过多，公众知情权的缺失和公众参与的保障机制不健全。因此，为了促使行政程序更加法治化，保障社会稳定，需要提升公众参与意识，增强机制的可操作性，保障公众的知情权和构建公众参与权利的保障机制。 　　关键词： 行政程序 公众参与 知情权 　　绪论 　　我国行政程序中的公众参与机制兴起于建国之初，但经历了文革中“砸烂公检法”法制遭受破坏践踏的扭曲膨胀的公众参与、民主泛滥时期。改革开放以来，伴随人民代表大会制度的恢复重建，公众参与民主进入到前所未有的蓬勃发展阶段，逐步成为中国公权力尤其是行政权运行过程的新机制。我国现行宪法第二条第三款规定了公众依法参与以及参与的范围，第二十七条、第四十一条、第一百一十一条规定了公众参与行政事务的途径和方式。2000年通过的《立法法》、2001年通过的《行政法规制定程序条例》和《规章规定程序条例》、2010年修订的《广州市规章制定公众参与办法》等法律、法规和规章，分别从中央到地方层面确立了公众参与行政立法的制度。 　　一、我国公众参与机制存在的缺陷 　　我国行政程序中公众参与机制的法律法规与运行实践，同行政法治比较健全的美、欧、日等国家相比，在参与主体、参与范围、参与方式、参与程度、参与权利保障和责任机制等方面还存在一定的差距，虽然这种差距正在逐步缩小。在行政立法、城市规划、环境影响评估、行政许可、行政处罚、政府绩效评价等行政程序领域中，当前我国的公众参与机制存在着如下缺陷。 　　（一）公众参与能力不足与主动性不高，组织化程度低 　　首先，公众参与的能力和主动的热情不高。无论是公开征集意见还是举行听证会，实际参与的公众人数都较少。如深圳立法听证中所有参加者连同列席旁听者一共才55人，其中还有8人是邀请参与的政府部门代表，这与深圳上百万的城市人口相比，数目偏少。现实中很多公民对政府的行政行为怀有利益诉求，充满期望，也有不满情绪，也知道自己有提出意见、参与讨论、影响最终结果的权利，但具备参与条件却不积极行使参与权利、始终保持沉默的却是大多数。其次，公众组织化参与程度低。公众参与，大多数是单个的公民个体，组织化的有序参与主体很少。得不到组织的公众犹如一盘散沙，虽然每一个人都可以发出声音，然而无数微弱的声音加起来也不能形成一个振聋发聩的声音。① 　　（二）公众参与机制的设置缺乏可操作性，征求意见过于形式化 　　首先，具体设置中参与机制未方便群众直接真正的参与。以听证制度为例，《立法法》第五十八条对听证制度只作了一个裁量性的规定，即在行政法规起草过程中，制定机关可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取有关机关、组织和公民的意见。这一规定将听证会与座谈会、论证会等形式相提并论，大大降低了听证会的重要性。其次，征求意见过于形式化，未能很好的向上反映和被采纳。我国《行政法规制定程序条例》第十二条与第十九条规定了公开征求意见制度，这可以收集到公众意见的信息，使决策更加理性，维护政府的亲民形象。公众广泛参与到行政行为程序中进行讨论，可以使各地的行政立法与行政规划等制度在人口、信息的流通中形成制度竞争的市场，从而带动政府的交流融合。然而，当前公众所发表的意见缺乏相应的信息途径上传决策层，公众无法得到自己的意见是否被采纳以及采纳的方式的信息反馈。对《立法法》第五十八条所规定的应当听取各方意见，是否属于公开征求意见，在不同的阶段中应当如何听取，以怎样的方式听取，都没有作出明确具体的说明。 　　（三）政府行政过程中的信息公开制度缺失，作为公众参与前提的知情权没有保障 　　正如美国前司法部长克拉克所讲：“如果一个政府真正是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”②就公众参与行政立法来说，当前我国行政立法程序无论从广度与深度上看都缺乏应有的公开透明，从而导致公众想要积极参与行政立法活动也由于不了解相关信息而作罢。在通讯设备、媒体传播信息技术飞速发展的网络时代，政府信息的公开与以往相比有了现实的可能性。我国网民的数量已达4.85亿。然而，我国行政立法主体的议事活动及其过程并没有向社会公众公开。公众不了解立 法的计划与法规规章所处的阶段与时间表，不清楚法规规章起草阶段行政部门内部争论的焦点与论证会、部门协调会讨论的内容。我国的立法对制定法规规章的时间、地点、依据