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上海的环境执法协调机制存在问题及原因分析 　　[摘要]本文分析了上海环境执法协调的现状，总结出当前上海环境执法协调中存在的主要问题有：环境综合执法执行力不足、信息沟通机制不足、执法监督机制不足、执法责任制度不足、干部绩效考核制度不足。通过公共政策博弈分析等理论工具，对存在问题的原因进行了深刻剖析。 　　[关键词]环境执法；协调机制；问题及原因分析 　　中图分类号：DF468　文献标识码：A　文章编号：1009-8283(2009)04-0211-01 　　 　　1　引言 　　 　　环境执法是实施环境保护和环境管理的重要组成部分，也是当前我国环境质量保障的关口。“十五”期间，我国环境保护的相关计划指标没有完成，一个主要原因就是环境执法的有效力不足。在环境执法难所涉及的诸多问题中，执法主体和执法权分散，缺乏有效的协调机制十分突出。同时，环境问题复合性、环境执法综合性、环境效益普遍性的特点，也促使环境执法打破部门局限，形成环境执法大格局。 　　 　　2　上海环境执法的现状 　　 　　目前，上海市在环境法制建设方面已经走在了全国的前列。新颁布的《上海市环境保护条例》和《上海市扬尘污染防治管理办法》在环境管理的范围和内涵上都进行了成功的探索。特别是环境执法的机制，从环保主管部门单一主体，转变为由环保局实施统一监督管理，各相关职能部门共同协调参与的联动机制。据统计，单上海地方性法律法规中，涉及非环境保护职能部门实施环境执法的条款就有10条。以扬尘污染执法为例，涉及建设、市政、公安、交通、市容环卫、绿化等多个职能部门。此外，上海市在城市管理方面还进行了城市管理行政执法相对集中、建立城市网格化管理机制等探索，这种多部门的协调联动机制加大了环境执法的力度，突破了部门局限，对于提高环境执法的执行力起到了十分积极的作用。然而，部门之间缺乏相对固定、相互约束的协调机制，也因此对环境执法形成了种种障碍。 　　 　　3　上海环境执法协调机制中的问题 　　 　　3.1　环境综合执法执行力不足 　　对于平级的其他职能部门而言，除了一些重点项目和热点难点问题的解决上，由市(区)政府牵头协调之外，在一些日常环境执法活动中，环保部门的协调作用十分有限，非环保部门的环境执法行为还是各行其事。一旦这些部门忙于自身主要业务或者对自身利益无益时，其环境执法职责便浮于表面、流于形式，政策敷衍的情况时有发生。 　　 　　3.2　信息沟通机制存在不足 　　由于缺乏长效的协调机制，各职能部门之间的信息沟通不完善，缺少信息共享的平台。目前的信息沟通大多采用会议的方式，这种方式行政成本高，间隔时间较长，信息的实效性不强。其他职能部门的环境执法主动性不高，导致执法信息沟通大多是被动沟通，往往是环保部门需要信息沟通而其他部门不积极，影响了信息沟通的效率。 　　 　　3.3　制法监督机制存在不足 　　现行执法监督机制不完善上海环境执法协调中的主要问题。应当承认，我国的行政监督体制经过多年的建设与改革，已经初步形成了一个由同级党委、人大机关、行政机关、民主党派、新闻舆论和社会公众组成的多元主体监督网络。如果这个网络能够充分发挥监督职能的话，无疑能够极大地提高被监督者(执法主体)抵制执法行为的被查处风险，从而提高执法主体的积极性。但是。现行的行政监督网络却在实际运行中表现出一定不足。 　　此外，环保部门作为实施统一监督管理的部门，具有法定的监督管理职责。然而实际情况是，环保部门与其他职能部门是平级关系，协调工作尚有许多难度，况且是实施监督管理；法律法规中也没有明确监督的具体手段方法，因此统一监督管理是有其名无其实。 　　 　　3.4　执法责任制度存在不足 　　近年来，绿色GDP和环境首长问责制的呼声越来越高，但是实际工作中，非环保部门的环境保护责任追求约束力有限。在环保三年行动计划实施中，上海市在各个项目实施中实行首长问责制，市(区)两级政府由市(区)长亲自抓。但是这一机制往往在重大项目推进的节点上发挥作用，对于日常环境执法，并没有相关的责任制度落实，这也间接促使了各职能部门在环境执法上相互推诿。 　　 　　3.5　干部绩效考核制度存在不足 　　当前地方政府和职能部门的干部绩效考核制度主要存在两方面不足：一是干部考核的GDP导向较为明确，以经济发展速度作为一级政府绩效考核的主要指标，其他方面受重视程度不够；二是干部考核工作群众参与度偏低。 　　 　　4　存在问题的原因分析 　　 　　各职能部门间的政策执行博弈是导致环境执法协调诸多问题的主要原因。由于环境政策是外部性很强的公共政策，环境执法对于非环保部门而言，严格执法所产生的环境效益和社会效益并非其部门独享，更何况执法对象和执法主体间存在着一定利益关系。以市中心卢湾区的扬尘污染