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关于完善监狱经费保障体制的思考 onsystem?固圃圜,. 关于完善监狱经费保障体制的思考 91f_警ti99■P9叶9ptlglt9_p嘞旺g一争惶le9一§y警叠譬啦～P略每9 操菊平(司法部劳教局北京1oo020)■文 监狱经费是行刑制度得以存在与发展的物质基础,没有 它,刑罚执行无异于纸上谈兵.监狱履行职能所需经费由国 家保障,古今中外,概莫能外.多年以来,我国监狱经费保 障不到位,一直是困扰和制约监狱发展的最主要的因素之 一 ,由此造成的问题,给国家法治形象带来了许多负面影 响.完善监狱经费保障体制,是事关监狱工作发展的基础 性,根本性问题,对推进我国监狱体制改革,理顺监狱,企 业,社区之间的关系,纯化监狱职能,提高改造质量,具有 重要意义. 一 ,监狱经费保障情况的回顾 (一)监狱经费保障程度逐步提高.由于特殊的历史原 因,长期以来我国监狱经费绝大部分来源于监狱生产收人. 由于监狱经费保障体制不顺,生产经营几乎成了与罪犯监管 改造并重的监狱T作任务,并由此形成了事实上的监狱经费 的主要保障与来源①.在计划经济时期,国家对监狱按照特 殊企业管理,没有经费拨款,监狱依靠企业创造的收入维持 正常运转.进入市场经济时期,监狱生产的固有劣势充分暴 露出来,企业生产经营亏损严重,弥补经费的能力减弱,监 狱运转困难,国家给予部分事业费拨款.1993年国务院第十 七次总理办公会明确了”干警吃皇粮,犯人吃囚粮”的保障 政策.《监狱法》的颁布,将监狱经费保障政策上升为法律, 经费保障水平明显提高.特别是近几年监狱体制改革和监狱 布局调整政策的实施,国家出台了一系列相关政策,全国监 狱经费拨款占经费支出的8O%以上,部分省已占90%以上, 保障水平达到了前所未有的高度,监管设施也得到了明显 改善. (二)监狱经费保障存在的问题.监狱经费在保障程度 逐步提高的同时,也存在经费保障不到位和经费保障体制机 制不健全等问题.一是经费拨款不到位.财政拨款中监狱警 察公用经费和罪犯生活费标准偏低,不能满足实际需要.监 狱生产性收入仍是监狱经费的一个重要来源.一些监狱地处 偏僻,生产收入不稳定,只能维持低水平运转.二是经费支 出不规范.如:监狱住房,医疗,养老保险,自筹狱政建设 等方面的支出没有明确的支出科目;工勤人员经费,老残人 员经费,政法机关派出机构经费等经常性支出均作为专项经 费管理,混淆了经费的性质,不利于经费的保障;少数省的 罪犯改造经费没有列入预算;狱政设施维修和技术装备配置 没有强制性标准,专项经费保障程度较差.三是经费缺口得 不到弥补.监狱财务制度实施中规定”属于财政拨款而没有 拨足的部分,暂列监狱生产经营单位的营业外支出科目”②. 监狱经费缺口只能由生产创收弥补,加重了监狱企业的经济 负担.四是地区间经费保障水平差异大.2007年,试点省监 狱经费拨款占支出均在9O%以上,非试点省一般只占8O%左 右,少数省仅占60%左右.人均监狱警察公用经费拨款较高 的省为2万元左右,是拨款低的省的4倍;人均罪犯生活费 拨款为2500元左右,是拨款低的省的l倍.五是监狱企业及 工人问题突出.在市场经济条件下,监狱企业面临着很多的 困难和问题,生产要素先天不足,资金,技术,人才缺乏, 设备陈旧落后,项目极不稳定.历史欠帐多,工人包袱重, 社会保障不健全. (三)监狱经费保障不到位带来的影响 1,监狱工作重心容易偏移.《监狱法》第三条规定监狱 工作的中心任务是:监狱对罪犯实行惩罚与改造相结合,教 育和劳动相结合的原则,将罪犯改造成守法公民.然而,回 顾以往,当监狱遇到经济困难,国家经费保障不到位,监狱 生存难以为继时,监狱便不得不把大量的精力和人力用于搞 监狱生产,把抓经济效益放在工作的首位,监狱功能就会发 生错位. 2,罪犯劳动发生异化.劳动作为改造罪犯的手段,是 国际上的通行做法.多数国家组织监狱生产的目的是为了对 罪犯进行职业培训和为罪犯提供狱内就业机会,并对参加劳 动的罪犯都付给一定的报酬,最终实现罪犯有一技之长,顺 利回归社会的目的③.由于监狱经费保障问题的存在,一些 ①王恒勤:《新世纪初监狱工作的理性思考》,《中国司法行政发展研究报告》,2003年,法律出版社. ②财政部:《财政部关于监狱财务,会计制度实施中有关问题的通知》(财农字【1997】16号). ③陈志海:《国外监狱生产管理机构情况介绍》,《中国司法行政发展研究报告》,2oo3年,法律出版社. 4 豳?.nsystem 监狱把罪犯劳动生产当成维持监狱运转的重要手段,罪犯生对突增的80多万反革命敌对分子和由旧社会遗留下来的各 产劳动的改造功能发生异化.监狱内时间和空间大多被生产种社会渣滓构成的刑事犯罪分子需要关押改造,国家无法大 经营活动所占据,一些监狱甚至许多教学设施,也变成