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中期财政的规划编制管理浅探 　　中期财政规划是推进国家治理体系现代化、实现财政可持续发展的重要举措。党的十八届三中全会和预算法要求“建立跨年度预算平衡机制”，国务院和财政部发文明确实行中期财政规划管理。近年来，各省市贯彻落实国家要求，推进中期财政规划管理、逐步开展了中期财政规划编制的实践。中期财政规划是财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划不是一般意义上的规划，而是深化预算管理改革、提升政府治理能力的重要举措。本文对中期财政规划编制进行探讨。 　　一、中期财政规划管理的意义 　　实施中期财政规划管理，能够促进财政收支由年度预算平衡转向跨年度周期性预算平衡，提高年度预算的可执行性，实现财政的可持续发展。自上世纪80年代以来，世界上大多数国家相继开展了以实施中期财政规划为主要模式的预算管理体制改革。按照中央改革部署，财政部提出要实行中期财政规划管理，改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制和定位清晰、分工明确的政府预算体系，建立中期财政规划管理制度，对于更好地发挥公共财政职能，具有重要的现实意义。 　　（一）中期财政规划有助于提升政府决策的有效性 　　中期财政规划把中长期的政府战略目标和政策体现到预算之中，从时间和空间上拓展了以部门预算为核心的预算编制方式，使政府要办的事与要花的钱得到前瞻性更高的匹配。因此，中期财政规划改革，有助于推动政府决策方式从以年度为主转向年度与中长期的有机结合，实现财政预算的平衡。 　　（二）中期财政规划有助于提升政府风险防范能力 　　经济决定财政，财政反映并制约经济。作为一种公共风险，经济风险、金融风险通常会转化为财政风险。政府治理的核心能力是风险预见能力。中期财政规划是提升政府风险预见能力的重要基础，通过建立以风险为导向的预算编制机制，控制财政风险使财政可持续，有助于经济社会发展的可持续。 　　（三）中期财政规划有助于提升政府宏观调控的科学性 　　传统的年度预算控制方式更多以年度收支平衡为目标，容易导致顺周期调节。为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，中期财政规划将预算的重点由平衡状态向支出预算和政策拓展，更有利于发挥逆周期财政调节功能，保持规划与财政政策的一致性，使财政预算管理与政府规划相互衔接，有助于提高公共资源配置效率。 　　二、中期财政规划编制的难点 　　2015年，国务院、财政部出台中期财政规划管理指导意见，标志着中期财政规划从研究和准备阶段进入正式实施阶段。按照国家要求，全国各地也纷纷制定和出台了地方中期财政规划管理的实施意见。上海市政府印发了《关于本市推进中期财政规划管理实施方案的通知》，并从2016年开始，市、区两级部门全部编制部门三年滚动中期财政规划，财政汇总后编制了涵盖一般公共预算、政府性基金、国有资本经营预算和社会保险基金预算的政府中期财政规划。总体来看，经过中期财政规划的编制，市区财政和部门逐步树立了中期财政规划的理念，工作机制正在逐步建立和完善，但在编制过程中，仍然存在很多难点。 　　（一）中期财政规划编制的基础不扎实 　　1.中期财政收入规划方面，收入预测难度较大 　　一是近年来国内外经济形势错综复杂，带来了收入预测的较大不确定性。如在政府性基金收入方面，国有土地使用权出让收入一般会占到政府性基金收入70%以上，土地出让收入与土地收储、转让密切相关，房地产业形势不明朗，土地市场可能波动较大，造成土地出让收入不确定性较大。国有资本经营收入方面的国企实际经营情况，社会保险基金收入方面的社会平均工资增长水平，同样受经济形势影响较大，给预测国有资本经营收入、社会保险基金收入带来一定难度。 　　二是减税降费、收入划分改革等政策调整因素，对收入预测的影响较大。目前税制改革尚在推进过程中，全面营改增后中央与地方收入划分也处于过渡调整状态，这给财政收入中占比最大的税收收入的准确预测增加了难度；国资国企改革的推进带来的国资收益收缴范围和方式变化，社保政策调整带来的社保缴费费率变化等，相应影响到国有资本经营预算收入、社保基金收入的预测。 　　三是相比年度收入预算的编制，多年期收入编制的难度增大。目前收入年度预决算之间存在一定的差异，准确预测难度较大。以全国为例，2015年全国一般公共预算收入预算增长7.3%，决算数增长5.8%；2016预算增长3%，执行数增长4.5%。收入测算的时间段从年度拓展到多年后，预测难度相应增大。上级对下级的转移支付是地方收入的重要组成内容，目前这类数据只能参考上年数进行编制。 　　2. 中期财政支出规划方面，支出限额的确定较难 　　一是部门重视程度还不高。中期财政是中期预算的过渡形态，